Conseil d'État · Juge des référés — 5 mai 2014

Vu 1°, sous le n° 376808, la requête, enregistrée le 28 mars 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'association générale des producteurs de maïs (AGPM), représentée par son président, dont le siège social est 21, chemin de Pau à Montardon (64121) ; l'association requérante demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 14 mars 2014 interdisant la commercialisation, l'utilisation et la culture des variétés de semences de maïs issues de la lignée de maïs génétiquement modifié MON 810 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient que :
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que l'arrêté contesté porte une atteinte suffisamment grave et immédiate, d'une part, à l'intérêt public qui s'attache au respect de la chose jugée par le Conseil d'Etat, d'autre part, aux intérêts des producteurs de maïs qu'elle représente ;
- sont de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté les moyens tirés de ce que la remise en cause de l'évaluation des risques que présente le maïs MON 810 effectuée avant son autorisation en 1998 est inopérante, de ce que les différents avis rendus par l'Agence européenne de sécurité des aliments (AESA) montrent que ce maïs ne présente pas les " risques importants " retenus par le ministre, de ce qu'aucune étude scientifique nouvelle ne permet de conclure à l'existence d'un risque mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement, de ce qu'une mesure d'interdiction générale, qui ne se borne pas à des mesures de gestion et de surveillance appropriées, est en tout état de cause entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et de ce que la durée de l'interdiction est illégale ;
Vu l'arrêté dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête aux fins d'annulation de l'arrêté contesté ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 avril 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt qui conclut au rejet de la requête ;
il soutient que :
- la condition d'urgence n'est pas remplie, dès lors que l'arrêté contesté ne porte aucun préjudice immédiat ni aucun préjudice suffisamment grave aux producteurs de maïs ;
- aucun des moyens soulevés par la requête n'est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté, qui a été légalement pris sur le double fondement de l'article 34 du règlement (CE) n° 1829/2003 du 22 septembre 2003 et de l'article 18 de la directive 2002/53/CE du 13 juin 2002, dès lors que l'ensemble des avis de l'AESA et des études récentes montrent que le maïs MON 810 est susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste l'environnement, ainsi qu'un danger de propagation d'organismes nuisibles devenus résistants, en l'absence de mise en oeuvre de mesures de gestion efficaces ;
Vu l'intervention en défense, enregistrée le 25 avril 2014, présentée par l'association Greenpeace France, dont le siège social est 13, rue d'Enghien à Paris (75010), représentée par son président, l'association France nature environnement, dont le siège social est 57, rue Cuvier à Paris (75005), représentée par son administrateur, l'association Générations futures, dont le siège social est 32, rue de Paradis à Paris (75010), représentée par sa présidente, l'association Nature et progrès, dont le siège social est 13, boulevard Louis Blanc à Alès (30100), représentée par sa présidente, la Confédération paysanne, dont le siège social est 104, rue Robespierre à Bagnolet (93170), représentée par sa secrétaire générale, la Fédération française des apiculteurs professionnels, dont le siège social est 23, rue Jean Baldassini à Lyon cedex 07 (69364), représentée par son président, l'association Réseau semences paysannes, dont le siège social est 3, avenue de la Gare à Aiguillon (47190), représentée par son co-président, l'association les Amis de la terre, dont le siège social est 2B, rue Jules Ferry à Montreuil (93100), représentée par son président, et la Fédération nationale d'agriculture biologique, dont le siège social est 40, rue de Malte à Paris (75011), représentée par sa présidente ; les organisations intervenantes concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'association générale des producteurs de maïs au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elles soutiennent que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens soulevés n'est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 29 avril 2014, présenté par l'association générale des producteurs de maïs, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que l'article 18 de la directive 2002/53/CE du 13 juin 2002 ne peut fonder légalement l'arrêté contesté ;
Vu 2°, sous le n° 377133, la requête, enregistrée le 4 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la SARL Le Trouilh, dont le siège social est 42 E, chemin de Roquettes à Saubens (31600), représentée par son gérant, et l'EARL de Candelon, dont le siège social est Villa de Candelon à Auvillar (82340), représentée par son gérant ; les sociétés requérantes demandent au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 14 mars 2014 interdisant la commercialisation, l'utilisation et la culture des variétés de semences de maïs issues de la lignée de maïs génétiquement modifié MON 810 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de
3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elles soutiennent que :
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que l'arrêté contesté se traduirait pour elles par des pertes financières et des manques à gagner importants, que l'une d'elle se trouve sous la menace de poursuites pénales, que l'arrêté contesté porte une atteinte suffisamment grave et immédiate à l'intérêt public qui s'attache au respect de la chose jugée par le Conseil d'Etat et à l'équilibre économique de l'ensemble de la filière maïs ;
- sont de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté les moyens tirés de ce que le ministre a commis une erreur de droit en fondant sa décision sur le principe constitutionnel de précaution, de ce que sa décision est entachée d'une erreur de droit, d'une inexactitude matérielle des faits et d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il a cru pouvoir déduire du renforcement des exigences en matière d'évaluation des risques que le maïs MON 810 présentait effectivement des risques, de ce que le ministre s'est fondé sur des faits matériellement inexacts et a commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que les différents avis rendus par l'Agence européenne de sécurité des aliments (AESA) et des études scientifiques nouvelles permettaient de conclure à l'existence d'un risque mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement, de ce que le ministre a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation et s'est fondé sur des faits matériellement inexacts en se prévalant d'une prétendue absence de mesures de gestion et de surveillance pour justifier sa décision et, à titre subsidiaire, de ce que la mesure d'interdiction générale qui a été prise est disproportionnée et d'une durée illégale ;
Vu l'arrêté dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête aux fins d'annulation de l'arrêté contesté ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 avril 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui conclut au rejet de la requête ;
il soutient que :
- la condition d'urgence n'est pas remplie, dès lors que l'arrêté contesté ne porte pas une atteinte suffisamment grave et immédiate aux intérêts financiers des sociétés requérantes et ne crée aucun préjudice immédiat ni aucun préjudice suffisamment grave pour la filière maïs ;
- aucun des moyens soulevés par la requête n'est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté, qui a été légalement pris sur le double fondement de l'article 34 du règlement (CE) n° 1829/2003 du 22 septembre 2003 et de l'article 18 de la directive 2002/53/CE du 13 juin 2002, dès lors que l'ensemble des avis de l'AESA et des études récentes montrent que le maïs MON 810 est susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste l'environnement, ainsi qu'un danger de propagation d'organismes nuisibles devenus résistants, en l'absence de mise en oeuvre de mesures de gestion efficaces ;
Vu l'intervention en défense, enregistrée le 28 avril 2014, présentée par l'association Greenpeace France, dont le siège social est 13, rue d'Enghien à Paris (75010), représentée par son président, l'association France nature environnement, dont le siège social est 57, rue Cuvier à Paris (75005), représentée par son administrateur, l'association Générations futures, dont le siège social est 32, rue de Paradis à Paris (75010), représentée par sa présidente, l'association Nature et progrès, dont le siège social est 13, boulevard Louis Blanc à Alès (30100), représentée par sa présidente, la Confédération paysanne, dont le siège social est 104, rue Robespierre à Bagnolet (93170), représentée par sa secrétaire générale, la Fédération française des apiculteurs professionnels, dont le siège social est 23, rue Jean Baldassini à Lyon cedex 07 (69364), représentée par son président, l'association Réseau semences paysannes, dont le siège social est 3, avenue de la Gare à Aiguillon (47190), représentée par son co-président, l'association les Amis de la terre, dont le siège social est 2B, rue Jules Ferry à Montreuil (93100), représentée par son président, et la Fédération nationale d'agriculture biologique, dont le siège social est 40, rue de Malte à Paris (75011), représentée par sa présidente ; les organisations intervenantes concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'association générale des producteurs de maïs au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elles soutiennent que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens soulevés n'est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 30 avril 2014, présenté pour la SARL Le Trouilh, et l'EARL de Candelon, qui reprennent les conclusions de leur requête par les mêmes moyens ; elles soutiennent en outre que l'article 18 de la directive 2002/53/CE du 13 juin 2002 ne peut fonder légalement l'arrêté contesté ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'association générale des producteurs de maïs (AGPM), la SARL Le Trouilh et l'EARL de Candelon et, d'autre part, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ainsi que l'association Greenpeace France et autres ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 30 avril 2014 à 16 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Boré, avocat au Conseil d'Etat et à la cour de cassation, avocat de la SARL Le Trouilh et de l'EARL de Candelon ;
- les représentants de la SARL Le Trouilh et de l'EARL de Candelon
- les représentants de l'association générale des producteurs de maïs ;
- les représentants du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;
- le représentant de l'association Greenpeace France et autres ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au vendredi 2 mai 2014 à 12 h ;
Vu le mémoire de production, enregistré le 30 avril 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu le règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002 ;
Vu la directive 2002/53/CE du Conseil du 13 juin 2002 ;
Vu le règlement (CE) n° 1829/2003 du 22 septembre 2003 ;
Vu la décision de la Commission n° 98/294/CE du 22 avril 1998 ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu le code de justice administrative ;
1. Considérant que, sous le numéro 376808, l'association générale des producteurs de maïs et, sous le numéro 377133, la SARL Le Trouilh et l'EARL de Candelon demandent la suspension de l'exécution des dispositions du même arrêté ministériel ; qu'il y a lieu de joindre ces deux requêtes pour statuer par une seule ordonnance ;
Sur les interventions de l'association Greenpeace France, de l'association France nature environnement, de l'association Générations futures, de l'association Nature et progrès, de la Confédération paysanne, de la Fédération française des apiculteurs professionnels, de l'association Réseau semences paysannes, de l'association les Amis de la terre et de la Fédération nationale d'agriculture biologique :
2. Considérant que ces organisations justifient d'un intérêt suffisant au maintien de l'exécution de l'arrêté contesté ; qu'ainsi leur intervention en défense est recevable ;
Sur les requêtes :
3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
4. Considérant, en premier lieu, qu'en se bornant à relever que l'arrêté contesté " entrave le développement " des producteurs de maïs en les empêchant de cultiver le maïs MON 810, l'association générale des producteurs de maïs n'apporte aucun élément précis de nature à caractériser un préjudice grave et immédiat porté aux intérêts qu'elle entend défendre ou à un intérêt public ;
5. Considérant, en deuxième lieu, que si la SARL Le Trouilh et l'EARL de Candelon font valoir que l'exécution de l'arrêté contesté leur ferait perdre les sommes dépensées pour acquérir des semences de maïs MON 810 et pour les semer, soit 5500 euros pour chacune environ, qu'elle les priverait du produit de la vente de ce maïs, qu'elles évaluent respectivement à environ 26000 et 18000 euros, et qu'elle les obligerait à exposer de nouvelles dépenses pour replanter du maïs " conventionnel ", de tels éléments ne sauraient caractériser une atteinte grave et immédiate à leur situation économique, dès lors notamment que, comme le soutient le ministre sans être contredit, la culture du maïs MON 810 n'occupe qu'une place très réduite dans leur activité ; que, par ailleurs, si l'EARL de Candelon fait état d'un résultat déficitaire pour l'exercice 2013, cette seule circonstance n'est pas de nature à caractériser pour elle une urgence ;
6. Considérant, en troisième lieu, que la SARL Le Trouilh ne saurait soutenir qu'en l'absence de suspension de l'arrêté contesté, elle serait sous la menace de sanctions pénales, dès lors que les semis auxquels elle a procédé sont intervenus avant l'entrée en vigueur de l'arrêté et que la non-suspension de l'arrêté implique seulement qu'elle mette fin dans les meilleurs délais à la culture du maïs MON 810 ;
7. Considérant, en quatrième lieu, que si les deux sociétés requérantes soutiennent que l'arrêté contesté risque de compromettre l'équilibre économique de l'ensemble de la filière maïs, il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, compte tenu notamment de la faible part des cultures de maïs génétiquement modifié, que l'exécution de cet arrêté soit de nature à porter une atteinte grave et immédiate à un intérêt public économique ;
8. Considérant, enfin, que les requérantes relèvent que l'arrêté contesté a été pris après que deux autres arrêtés ayant aussi pour objet d'interdire la culture du maïs MON 810 ont été pris en 2008 et en 2012 et ont été annulés par le Conseil d'Etat statuant au contentieux ; qu'en particulier, celui-ci a jugé, par une décision n° 358103, 358615, 359078 du 1er août 2013, que le ministre n'avait pu légalement interdire, par son arrêté du 16 mars 2012, la mise en culture de variétés de semences issues de la lignée de maïs génétiquement modifié MON 810, faute de démontrer, conformément aux exigences de l'article 34 du règlement (CE) n°1829/2003, outre l'urgence, l'existence d'une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement, sur la base d'éléments nouveaux reposant sur des données scientifiques fiables ; que les requérantes soutiennent que l'arrêté contesté étant manifestement entaché de la même illégalité et traduisant ainsi la volonté du ministre de méconnaître les décisions du Conseil d'Etat, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie, dès lors que seule la suspension d'arrêtés de cette nature, pris périodiquement au moment du début des semis, est en mesure de garantir le respect du droit de l'Union européenne et l'autorité des décisions du Conseil d'Etat statuant au contentieux ;
9. Considérant, toutefois, que, même s'il a un objet comparable à celui des deux arrêtés que les requérantes mentionnent, l'arrêté contesté, qui a été pris pour une période différente et dont les motifs font d'ailleurs état de circonstances, notamment d'études scientifiques, que le ministre estime nouvelles, ne saurait être regardé comme méconnaissant l'autorité de la chose jugée par les décisions du Conseil d'Etat statuant au contentieux mentionnées ci-dessus ; qu'il ne peut ainsi, en tout état de cause, être regardé comme préjudiciant à l'intérêt public qui s'attache au respect de l'autorité de la chose jugée ; que, par ailleurs, en admettant même que, en l'état de l'instruction, des doutes sérieux existent sur la légalité de l'arrêté contesté, une telle circonstance ne saurait caractériser une urgence au sens des dispositions précitées ;
10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la condition d'urgence n'étant pas remplie, les demandes de suspension ne peuvent être accueillies ; que les requêtes de l'association générale des producteurs de maïs, d'une part, de la SARL Le Trouilh et de l'EARL de Candelon, d'autre part, y compris leurs conclusions présentées au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent donc qu'être rejetées ; que les conclusions présentées au titre des mêmes dispositions par les organisations intervenantes, qui n'ont pas la qualité de parties, doivent également être rejetées ;
O R D O N N E :
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Article 1er : Les interventions de l'association Greenpeace France, de l'association France nature environnement, de l'association Générations futures, de l'association Nature et progrès, de la Confédération paysanne, de la Fédération française des apiculteurs professionnels, de l'association Réseau semences paysannes, l'association les Amis de la terre et de la Fédération nationale d'agriculture biologique sont admises.
Article 2 : Les requêtes de l'association générale des producteurs de maïs, d'une part, de la SARL Le Trouilh et de l'EARL de Candelon, d'autre part, sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions présentées par les organisations intervenantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association générale des producteurs de maïs, à la SARL Le Trouilh, à l'EARL de Candelon, à l'association Greenpeace France, à l'association France nature environnement, à l'association Générations futures, à l'association Nature et progrès, à la Confédération paysanne, à la Fédération française des apiculteurs professionnels, à l'association Réseau semences paysannes, à l'association les Amis de la terre, à la Fédération nationale d'agriculture biologique et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.