Conseil d'État · Juge des référés — 21 mai 2014

Vu la requête, enregistrée le 9 mai 2014, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la SARL Dakar Ice, dont le siège social est situé Hann Plage KM 5 BCCD, BP 21101 à Dakar (21102), au Sénégal ; la société requérante demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'ordonnance n° 1403033 du 29 avril 2014 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Marseille, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à ce que soit ordonné au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt de délivrer l'autorisation de réexpédition dans le pays d'origine des six containers identifiés dans l'autorisation de retour émise par l'Etat du Sénégal, et correspondant aux lots visés par deux décisions de refus d'importation en date du 11 mars 2014 et une décision de refus de réexpédition en date du 7 mars 2014, sous astreinte de 2 500 euros par jour de retard ;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de décider que l'ordonnance sera exécutoire dès son prononcé ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient que :
- la condition d'urgence est remplie, dès lors le refus d'admission des marchandises et le refus d'autoriser leur réexpédition vers leur pays d'origine occasionnent un préjudice financier pour la société requérante et entravent l'exercice de son activité ;
- les décisions litigieuses portent une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'entreprendre, à la liberté du commerce et de l'industrie ainsi qu'au droit de propriété ;
- les décisions litigieuses sont entachées d'une erreur de fait, dès lors que les analyses ne portent pas sur de l'espadon mais sur du thon ;
- elles sont entachées d'une erreur de droit, dès lors que le dépassement du seuil d'1,0 mg/kg de mercure ne justifie pas la destruction du contenu des six containers ;
- le ministre était incompétent pour interdire la réexpédition de la cargaison, dès lors que l'Etat souverain du Sénégal y avait consenti ;
Vu l'ordonnance attaquée ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 mai 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui conclut au rejet de la requête ;
il soutient que :
- l'urgence n'est pas caractérisée, dès lors qu'elle résulte du manque de diligence de la société requérante à exécuter les décisions litigieuses ou à former un recours, que la société n'établit pas que le préjudice occasionné menace sa viabilité et qu'il existe un intérêt de santé publique à ne pas suspendre les décisions litigieuses ;
- les mentions erronées dans les rapports d'analyse du 28 février 2014 sont sans conséquence sur l'interprétation du résultat ;
- le dépassement du seuil de 1,0 mg/kg de mercure constitue un danger pour la santé humaine qui justifie la destruction de la cargaison ;
- la réglementation européenne interdit la réexpédition de produits présentant un danger pour la santé humaine ;
Vu les mémoires en réplique, enregistrés les 18 et 19 mai 2014, présentés par la SARL Dakar Ice, qui conclut, par les mêmes moyens, aux mêmes fins ; elle porte en outre à 5 000 euros ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient, en outre, que :
- les décisions litigieuses constituent des sanctions administratives méconnaissant l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'elles sont fondées sur des analyses qui n'ont pas été soumises au contradictoire ;
- elles méconnaissent le principe général du droit international de non ingérence dans les affaires intérieures des Etats ;
- que les dispositions de l'article 23-1 de l'arrêté du 5 mai 2000 ne sont pas opérantes, dès lors qu'elles ne concernent que les réimportations vers un pays de l'Union
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la SARL Dakar Ice et, d'autre part, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 19 mai 2014 à 11 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Meier-Bourdeau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la société requérante ;
- les représentants de la société requérante ;
- les représentants du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au 19 mai 2014, à 18 heures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 19 mai 2014, présentée par la SARL Dakar Ice, qui conclut aux mêmes fins, par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que l'arrêté du 5 mai 2000 est contraire aux dispositions du règlement 882/2004 du 29 avril 2004 ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 19 mai 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui conclut aux mêmes fins, par les mêmes moyens ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le règlement 178/2002 du 28 janvier 2002 du Parlement et du Conseil ;
Vu le règlement 854/2004 du 29 avril 2004 du Parlement et du Conseil ;
Vu le règlement 882/2004 du 29 avril 2004 du Parlement et du Conseil ;
Vu le règlement 1881/2006 du 19 décembre 2006 de la Commission ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu l'arrêté du 5 mai 2000 fixant les modalités des contrôles vétérinaires à l'importation des produits en provenance des pays tiers des ministres de l'agriculture et du budget ;
Vu le code de justice administrative ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. " ;
2. Considérant que les 20 et 21 février 2014, les services d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières ont effectué, dans le port de Fos-sur-Mer, un contrôle sanitaire visant deux lots d'espadons congelés provenant du Sénégal et distribués par la société Dakar Ice ; que les résultats d'analyse du 28 février 2014 ont révélé une teneur en mercure supérieure aux seuils fixés par le règlement 1881/2006 du 19 décembre 2006 ; que, par une décision du 6 mars 2014, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a refusé d'autoriser la réexpédition des deux lots de marchandise de la société Dakar Ice vers le Sénégal ; que, par deux décisions du 11 mars 2014, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a également refusé l'admission de ces marchandises sur le territoire de l'Union européenne et a imposé leur destruction ; que la société Dakar Ice a introduit, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, une demande tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt de lui délivrer une autorisation de réexpédition des produits visés par les décisions des 6 et 11 mars 2014 ; que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions pour défaut d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ;
3. Considérant que, pour demander à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt de lui délivrer une autorisation de réexpédition des marchandises visées par les décisions des 6 et 11 mars 2014, la société Dakar Ice soutient que le ministre a entaché ses décisions d'une erreur de fait ; qu'elle fait notamment valoir que les analyses du 28 février 2014 sur lesquelles il a fondé les décisions litigieuses mentionnent qu'elles ont été réalisées sur du thon alors que la cargaison est composé exclusivement d'espadon congelé ; que, toutefois, cette mention erronée est sans incidence sur la légalité des décisions litigieuses, dès lors que le numéro d'échantillon, la date du prélèvement, l'origine du produit et le numéro d'agrément de l'entreprise productrice garantissent que les résultats des analyses concernent bien les espadons de la société Dakar Ice ; que d'ailleurs, les analyses ultérieures du 3 avril 2014, réalisées à partir des mêmes prélèvements, indiquent la même teneur en mercure et corrigent la mention erronée ;
4. Considérant qu'aux termes de l'article 19 du règlement 882/2004 du 29 avril 2004 du Parlement et du Conseil : " 1. L'autorité compétente place sous contrôle officiel les aliments pour animaux ou les denrées alimentaires en provenance de pays tiers qui ne respectent pas la législation relative aux aliments pour animaux ou aux denrées alimentaires et, après avoir entendu les exploitants du secteur de l'alimentation animale ou du secteur alimentaire responsables des lots, prend les mesures suivantes pour ce qui est des aliments pour animaux ou denrées alimentaires en question : / a) ordonner que ces aliments pour animaux ou ces denrées alimentaires soient détruits, soumis à un traitement spécial conformément à l'article 20, ou réexpédiés hors de la Communauté conformément à l'article 21; il est aussi possible de prendre d'autres mesures appropriées telles que l'utilisation des aliments pour animaux ou les denrées alimentaires à des fins autres que celles initialement prévues (...) " ; que, par ailleurs, aux termes du chapitre III de l'annexe III au règlement 854/2004 du 29 avril 2004 du Parlement et du Conseil : " Les produits de la pêche doivent être déclarés impropres à la consommation humaine: (...) 2) s'ils contiennent dans leurs parties comestibles des teneurs en contaminants ou des résidus dépassant les limites fixées par la législation communautaire ou à des niveaux tels que leur absorption alimentaire calculée dépasserait les doses journalières ou hebdomadaires admissibles pour les êtres humains; (...) 4) si les autorités compétentes estiment qu'ils peuvent constituer un risque pour la santé publique ou animale, ou sont, pour tout autre motif, impropres à la consommation humaine. " ; qu'aux termes de l'article 14 du règlement 178/2002 du 28 janvier 2002 du Parlement et du Conseil : " 2. Une denrée alimentaire est dite dangereuse si elle est considérée comme : / a) préjudiciable à la santé ; / b) impropre à la consommation humaine " ; qu'aux termes de l'article 1er du règlement 1881/2006 du 19 décembre 2006 de la Commission : " 1. Les denrées alimentaires visées en annexe ne sont pas mises sur le marché lorsqu'elles contiennent un contaminant mentionné à ladite annexe à une teneur qui dépasse la teneur maximale prévue dans celle-ci. " ; que l'annexe II du même règlement dispose que la teneur maximale de mercure tolérée pour l'espadon est de 1,0 mg/kg ; qu'aux termes de l'article 26 de l'arrêté du 5 mai 2000 fixant les modalités des contrôles vétérinaires à l'importation des produits en provenance des pays tiers  fixant, pour l'application des dispositions citées ci-dessus, les modalités des contrôles vétérinaires à l'importation des produits en provenance des pays tiers : " 1. Lorsque les contrôles vétérinaires prévus aux articles 6 et 7 du présent arrêté révèlent au vétérinaire inspecteur du poste d'inspection frontalier que le lot ne remplit pas les conditions d'importation, ou lorsque ces contrôles indiquent une irrégularité, le vétérinaire inspecteur du poste d'inspection frontalier, après consultation de l'intéressé au chargement ou de son représentant, décide : (...) / c) Soit de la destruction des produits si la réexpédition est impossible ou passé les délais de réexpédition, ou si l'intéressé au chargement donne son accord immédiat. (...) / 3. La réexpédition d'un lot ou son utilisation à d'autres fins est impossible lorsque : (...) / c) Le lot est susceptible de constituer un danger pour la santé animale ou pour la santé humaine  " ; que, contrairement à ce que soutient la requérante  l'arrêté du 5 mai 2000 ne méconnaît pas le règlement 882/2004 du 29 avril 2004 en ce que ses dispositions prévoient la destruction des produits alimentaires en cas de danger pour la santé humaine ;
5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient aux autorités compétentes de décider la destruction de marchandises et d'interdire leur réexpédition vers un Etat tiers lorsqu'elles constituent un danger pour la santé humaine ; qu'il ne ressort pas de l'instruction que les prélèvements réalisés sur les lots d'espadon de la société Dakar aient révélé une teneur en mercure supérieure à la teneur maximale tolérée pour permettre leur consommation telle que ces produits ne puissent être regardés comme présentant un danger pour la santé humaine ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à demander à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'agriculture de l'agroalimentaire et de la forêt de ne pas prescrire la destruction de ses marchandises et d'autoriser leur réexpédition ;
6. Considérant que, si la société requérante soutient que le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ne pouvait, sans méconnaître la convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 et le principe général du droit international de non ingérence dans les affaires intérieures des Etats, interdire la réexpédition de ses marchandises alors que les autorités compétentes sénégalaises avaient accepté leur retour au port de Dakar, la décision litigieuse n'a ni pour objet, ni pour effet d'imposer une obligation à l'Etat souverain du Sénégal ; que, en tout état de cause, la convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 n'a pas été ratifiée par la France ; qu'enfin les décisions litigieuses n'entrent pas dans le champ des stipulations de l'article 6, paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que ces stipulations ne peuvent dès lors être utilement invoquées ;
7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'ainsi que l'a jugé à bon droit le juge des référés de première instance, aucun de ces moyens n'est de nature à établir l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ; qu'ainsi, l'une des conditions auxquelles est subordonné l'exercice, par le juge des référés, des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-2 du code de justice administrative n'est pas remplie ; que, dès lors, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition d'urgence, la requête de la SARL Dakar Ice doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la SARL Dakar Ice est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la SARL Dakar Ice et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.