Conseil d'État · Juge des référés — 23 mai 2014

Vu la requête, enregistrée le 30 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'Union des jeunes chirurgiens dentistes - Union dentaire (UJCD-UD), dont le siège est situé 14, rue Etex, à Paris (75018), représentée par son président en exercice ; la requérante demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 26 novembre 2013 de la ministre des affaires sociales et de la santé portant approbation de l'avenant n° 3 à la convention nationale organisant les rapports entre les chirurgiens-dentistes et l'assurance maladie, signé le 31 juillet 2013 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient que :
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que l'arrêté litigieux apporte des modifications importantes à l'état antérieur du droit en mettant en place la classification commune des actes médicaux (CCAM), qui est une nouvelle nomenclature des actes médicaux et que 10 à 20 % des praticiens ne sont pas équipés pour pouvoir l'utiliser ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté ;
- il a été pris par une autorité incompétente ;
- il contrevient aux dispositions du code de la sécurité sociale, dès lors, d'une part, que la convention nationale ne stipule pas qu'elle peut être reconduite tacitement et, d'autre part, que l'arrêté portant reconduction tacite devait en tout état de cause être publié ;
- l'arrêté contesté méconnaît le principe général du droit relatif à l'obligation de publication des actes réglementaires, dès lors que l'avis sur le fondement duquel il doit être pris n'a pas été publié ;
- il porte atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté de commerce et d'industrie des chirurgiens-dentistes sans la justifier par un intérêt public ;
- il porte atteinte au principe à valeur constitutionnelle d'égal accès aux soins ;
Vu l'arrêté dont la suspension de l'exécution est demandée ;
Vu la copie de la requête à fin d'annulation de cet arrêté ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 mai 2014, présenté par l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (UNOCAM), qui déclare s'en remettre aux observations que fera le cas échéant l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM);
Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2014, présenté pour la Confédération nationale des syndicats dentaires (CNSD), qui conclut au rejet de la requête, à ce que l'UJCD - UD soit condamnée au paiement d'une amende pour recours abusif sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative et à ce qu'il soit mis à la charge de l'UJCD - UD la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du même code ;
elle soutient que :
- la condition d'urgence n'est pas remplie ;
- la convention nationale organisant les rapports entre les chirurgiens-dentistes et l'assurance maladie des 11 et 19 mai 2006 prévoyait déjà l'extension de la CCAM ;
- de nombreuses réunions d'information et des communiqués ont tenu la profession informée du passage à la CCAM ;
- la requérante n'établit pas que 6 000 à 8 000 chirurgiens-dentistes ne sont pas équipés pour télétransmettre alors que la quasi-totalité des logiciels spécialisés sont en mesure de fonctionner en CCAM ;
- il n'existe pas de doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté ;
- la convention des 11 et 19 mai 2006 a été reconduite tacitement conformément aux dispositions de l'article L. 162-15-2 du code de la sécurité sociale ;
- cette reconduction ne fait pas naître un nouveau contrat dont l'entrée en vigueur serait conditionnée par sa publication ;
- l'absence de publication de l'avis portant approbation de la tacite reconduction de la convention n'a pas d'incidence sur l'entrée en vigueur de l'avenant ou sa légalité ;
- l'arrêté litigieux ne porte atteinte ni à la liberté d'entreprendre, ni à la liberté de commerce et d'industrie, ni au principe d'égal accès aux soins ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2014, présenté par la ministre des affaires sociales, qui conclut au rejet de la requête ;
elle soutient que :
- la requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir, dès lors que la suspension de l'arrêté litigieux aurait pour effet de priver les praticiens du bénéfice de revalorisations tarifaires ;
- la condition d'urgence n'est pas remplie, dès lors que le passage en CCAM est prévu par la convention de 2006, que les conditions de mise en oeuvre ont fait l'objet de négociations entre les partenaires conventionnels, que le code de la sécurité sociale impose aux praticiens de se mettre en mesure de télétransmettre et que des formations ont été organisées à leur profit ;
- la suspension de l'exécution de l'arrêté contesté est susceptible d'engendrer un préjudice pour les intérêts que représente la requérante ;
- des impératifs de santé publique justifient le maintien de l'arrêté contesté ;
- il n'existe pas de doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté ;
- le directeur général de la santé et le directeur général de la sécurité sociale étaient compétents pour prendre l'arrêté contesté ;
- la convention des 11 et 19 mai 2006 pouvait faire l'objet d'une reconduction tacite, sans obligation de publication ;
- l'arrêté litigieux ne porte atteinte ni à la liberté d'entreprendre, ni à la liberté de commerce et d'industrie, ni au principe d'égal accès aux soins ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2014, présenté pour l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'UJCD - UD la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient que :
- la requérante, qui a tardé avant d'introduire sa demande de suspension, a manqué de diligence ;
- la condition d'urgence n'est pas remplie, dès lors que la requérante n'établit pas l'existence d'un préjudice grave et immédiat, que l'entrée en vigueur de la CCAM n'a pas été brutale et que les praticiens sont en mesure de la mettre effectivement en pratique ;
- il existe un intérêt public à ne pas suspendre l'arrêté litigieux, car les praticiens seraient amenés à appliquer la CCAM sans les tarifs conventionnels correspondants, suite à la suppression par l'UNCAM, le 15 octobre 2013, de l'ancienne nomenclature ;
- les signataires de l'arrêté étaient compétents pour ce faire ;
- la convention des 11 et 19 mai 2006 pouvait faire l'objet d'une reconduction tacite, sans obligation de publication ;
- le moyen tiré de la méconnaissance des principes de liberté d'entreprendre et d'égale accès aux soins est, à titre principal, inopérant dès lors que la restriction a été posée par la loi et non par l'arrêté litigieux, à titre subsidiaire, infondé dès lors que la restriction obéit à un motif d'intérêt général, et, à titre infiniment subsidiaire, repose sur des postulats erronés dès lors que les praticiens sont en mesure de mettre en oeuvre la nouvelle nomenclature ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 20 mai 2014, présenté pour l'Union des jeunes chirurgiens dentistes - Union dentaire, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'Union des jeunes chirurgiens dentistes -Union dentaire, d'autre part, l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire, la Confédération nationale des syndicats dentaires, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et la ministre des affaires sociales ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 20 mai 2014 à 15 heures au cours de laquelle ont été entendus :
-  Me Garreau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'Union des jeunes chirurgiens dentistes - Union dentaire ;
- les représentants de l'Union nationale des jeunes chirurgiens dentistes - Union dentaire ;
- les représentants de la ministre des affaires sociales ;
- Me Blancpain, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Confédération nationale des syndicats dentaires ;
- les représentants de la Confédération nationale des syndicats dentaires ;
- Me Foussard, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ;
- les représentants de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au 22 mai 2014 à 18 heures ;
Vu le mémoire, enregistré le 21 mai 2014, présenté par l'Union des jeunes chirurgiens dentistes - Union dentaire, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que l'absence de période transitoire méconnaît le principe de sécurité juridique ;
Vu le mémoire, enregistré le 22 mai 2014, présenté pour l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que le principe de sécurité juridique n'ouvre pas droit au maintien de la réglementation, que le passage à la CCAM était prévu dès la convention des 11 et 19 mai 2006 et qu'un comité de suivi a été prévu ;
Vu le mémoire, enregistré le 22 mai 2014, présenté par la ministre des affaires sociales ; elle soutient, en outre, que le principe de sécurité juridique n'est pas applicable, dès lors qu'une période de transition a déjà eu lieu, et que le périmètre de transposition de l'ancienne nomenclature à la CCAM est resté constant ;
Vu le mémoire, enregistré le 22 mai 2014, présenté par la Confédération nationale des syndicats dentaires ; il soutient, en outre, que le principe de sécurité juridique n'a pas été méconnu, dès lors que des mesures de transition ont été prévues ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de justice administrative ;
1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Considérant qu'en vertu des articles L. 162-9 et L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les chirurgiens-dentistes sont définis par une convention nationale conclue entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs des organisations syndicales nationales les plus représentatives de cette profession, ainsi que, en application de l'article L. 162-14-3 du code de la sécurité sociale et de l'arrêté du 5 mai 2009 portant application de l'article 36 de la loi n°52008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire, pour une durée égale au plus à cinq ans ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 162-15-2 du même code, la convention est renouvelée par tacite reconduction en l'absence d'opposition formée par l'un au moins des signataires ou par un ou plusieurs syndicats représentatifs de la profession ;
3. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 162-15 du même code que l'Union nationale des caisses d'assurance maladie transmet aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale la convention et ses avenants lors de leur conclusion ou d'une tacite reconduction ; que la convention et ses avenants sont réputés approuvés par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale si ceux-ci n'ont pas fait connaître aux signataires, dans le délai de vingt et un jours à compter de la réception du texte, qu'ils s'opposent à leur approbation du fait de leur non-conformité aux lois et règlements en vigueur ou pour des motifs de santé publique ou de sécurité sanitaire ou lorsqu'il est porté atteinte au principe d'un égal accès aux soins ; que la convention et ses avenants approuvés sont publiés au Journal officiel de la République française ;
4. Considérant que l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, la Confédération nationale des syndicats dentaires et l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire ont conclu les 11 et 19 mai 2006, pour une durée de cinq ans, une convention nationale destinée à organiser les rapports entre les chirurgiens-dentistes et les caisses d'assurance maladie, approuvée par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale du 14 juin 2006 et publiée au Journal officiel de la République française du 18 juin 2006 ; qu'aucun des signataires ni aucun syndicat représentatif de la profession ne s'est opposé à sa tacite reconduction dans le délai mentionné à l'article R. 162-54-5 du code de la sécurité sociale ; que, le 31 juillet 2013, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), la Confédération nationale des syndicats dentaires et l'Union nationale des organismes complémentaires d'assurance maladie ont conclu un troisième avenant à cette convention ayant notamment pour objet de permettre la mise en oeuvre du passage de la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) à la classification des actes médicaux (CCAM) pour la tarification de la plupart des actes relevant de l'activité bucco-dentaire ; que l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire demande, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté interministériel du 26 novembre 2013, publié au Journal officiel du 30 novembre approuvant cet avenant ;
5. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement,  les signataires de l'arrêté tiennent de leur qualité de directeurs d'administration centrale le pouvoir de signer, au nom du ministre et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ; que le moyen tiré de ce que ces signataires ne justifieraient pas d'une délégation de signature ne saurait donc créer de doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté ;
6. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions du premier alinéa de l'article L. 162-15-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoient le renouvellement de la convention par tacite reconduction en l'absence d'opposition, s'appliquent de plein droit sans qu'il soit nécessaire qu'une clause de la convention l'ait prévu expressément ; qu'il ne résulte d'aucune disposition, notamment pas des articles L. 162-15 et L. 162-15-2 du code de la sécurité sociale, non plus que d'aucun principe, que la reconduction d'une convention soit subordonnée à la publication d'un arrêté portant approbation de cette reconduction ou à une nouvelle publication de la convention au Journal officiel ; qu'ainsi, la convention destinée à organiser les rapports entre les chirurgiens-dentistes et les caisses d'assurance maladie, approuvée le 14 juin 2006, a été tacitement reconduite en 2011 en l'absence d'opposition formée dans les conditions prévues à l'article R. 162-54-5 du code de la sécurité sociale, ainsi qu'il a été dit au point 3 ; qu'aucune règle n'impose la publication au Journal officiel de la convention ainsi reconduite ou d'un acte faisant état de l'approbation de cette reconduction par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale ; qu'au demeurant l'avenant contesté mentionne la reconduction de la convention de 2006 le 18 juin 2011 ; qu'il en résulte que les moyens tirés de ce qu'en l'absence de dispositif en ce sens, la convention de 2006 ne pouvait être tacitement reconduite et de ce qu'en l'absence de nouvelle publication de cette convention ou d'un acte manifestant l'approbation de sa reconduction, contrairement au principe général du droit faisant obligation aux autorités administratives de publier les règlements qu'elles édictent dans un délai raisonnable, la convention de 2006 n'aurait pas été régulièrement reconduite, privant de fondement l'avenant approuvé par l'arrêté contesté, ne sont pas non plus de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de celui-ci ;
7. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 162-1-7 du code de la sécurité sociale que la prise en charge ou le remboursement par l'assurance maladie de tout acte ou prestation réalisé par un professionnel de santé dans le cadre d'un exercice libéral est subordonné à leur inscription sur une liste établie dans les conditions fixées par cet article qui donne compétence à l'UNCAM pour définir les conditions d'inscription d'un acte ou d'une prestation, leur inscription et leur radiation ; que, par décision du 15 octobre 2013 prenant effet au 1er juin 2014, l'UNCAM a modifié la liste des actes et prestations pris en charge par l'assurance maladie pour y intégrer les libellés des actes de la CCAM pour l'activité bucco-dentaire en lieu et place de ceux de la NGAP, à l'exception des actes d'orthopédie dento-faciale ;
8. Considérant que le moyen tiré de ce qu'en approuvant un avenant faisant obligation aux chirurgiens-dentistes de continuer à appliquer, pour certains actes, la NGAP, les auteurs de l'arrêté auraient porté une atteinte caractérisée et disproportionnée à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie ne saurait sérieusement faire douter de la légalité de l'arrêté ; que n'est pas plus, en tout état de cause, de nature à susciter un tel doute, le moyen tiré de ce que la CCAM, qui n'est pas définie par l'avenant litigieux, serait incomplète, ce qui porterait également atteinte à ces libertés alors même que l'article 1er de l'avenant comporte la mention de la transposition, dans un premier temps, de la NGAP à la CCAM " à périmètre constant " ; qu'il en va de même du moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique en l'absence de période transitoire nécessaire pour permettre une préparation des praticiens au passage à cette classification et le règlement des difficultés liées à l'existence de contrats passés avec les clients sur la base des tarifs de remboursement antérieurs alors que l'avenant signé le 31 juillet 2013 et approuvé le 26 novembre 2013 n'entre en vigueur, comme la modification de la liste des actes et prestations remboursables, que le 1er juin 2014 sur ce point et que les praticiens ne peuvent s'engager sur les tarifs de remboursement des actes ; que, par suite, le moyen, tiré par voie de conséquence des précédents, d'une violation du principe de l'égal accès aux soins, au motif que les patients ne pourraient bénéficier des remboursements appropriés du fait des difficultés importantes de mise en place du nouveau système n'est, pas plus que ceux-ci, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de rechercher si l'urgence justifie la suspension demandée, la demande de l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes- Union dentaire, doit être rejetée ;
10. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et de la Confédération nationale des syndicats dentaires présentées au titre des mêmes dispositions ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire est rejetée.
Article 2 : Les demandes présentées par la Confédération nationale des syndicats dentaires et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Union des jeunes chirurgiens dentistes - Union dentaire, à l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire, la Confédération nationale des syndicats dentaires, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et la ministre des affaires sociales.