Conseil d'État · 3ème / 8ème SSR — 28 mai 2014

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés le 2 avril et 28 juin 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. C...A..., demeurant ...; M. A... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt n° 10BX01409 et 11BX02695 du 2 février 2012 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux, statuant sur renvoi après cassation par le Conseil d'Etat de son arrêt n° 05BX00066 du 15 mai 2007 et de son arrêt n° 07BX01206 du 9 avril 2009, après avoir annulé, d'une part, le jugement n° 0101406 du 19 octobre 2004 par lequel le tribunal administratif de Pau a déclaré l'Etat responsable du préjudice qu'il a subi du fait de la destruction de ses bocaux de conserve de foie gras et, d'autre part, les articles 1er et 3 du jugement n° 0101406 du 29 mars 2007 par lequel le même tribunal a condamné l'Etat à réparer le préjudice qu'il a subi du fait de la perte de sa marchandise à hauteur de la somme de 880 882,52 euros hors taxes, a rejeté ses demandes de première instance ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 5 mai 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement ;
Vu la Constitution ;
Vu le code rural ;
Vu la loi du 1er août 1905 sur les fraudes et falsifications en matière de produits ou de services ;
Vu la décision du 21 septembre 2012 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. A...;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Romain Victor, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Odent, Poulet, avocat de M. A...;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'à la suite d'une perquisition effectuée au domicile de M. A... par le service régional de police judiciaire de Toulouse, la direction des services vétérinaires et la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du Gers ont dressé le 28 avril 1986 un procès-verbal constatant diverses infractions aux règles de fabrication et de commercialisation d'un stock de produits élaborés à base de viande de porc, d'oie et de canard, comprenant principalement des conserves de foie gras d'oie dépourvues d'estampilles ou de marques attestant l'intervention des services d'inspection et de surveillance sanitaire ; que, le 23 mai 1986, les services vétérinaires du Gers ont saisi ces denrées au domicile de M. A...; que, par un arrêt du 14 janvier 1988, la chambre correctionnelle de la cour d'appel d'Agen a dit n'y avoir lieu à confiscation des marchandises saisies et a ordonné à l'administration de les restituer à M. A...en nature ou en valeur ; que, le 4 février 1988, le receveur principal des impôts de Mirande a notifié à la direction des services vétérinaires du Gers une saisie arrêt sur ces mêmes marchandises ; que, le 13 juillet 1989, le directeur des services vétérinaires du Gers a procédé à une nouvelle saisie du stock au motif que les marchandises étaient impropres à la consommation et a fait procéder à leur destruction ; que, par un jugement du 19 octobre 2004, le tribunal administratif de Pau a déclaré l'Etat responsable du préjudice subi par M. A... du fait de la destruction des denrées saisies et a ordonné une expertise avant de statuer sur le montant de l'indemnité à laquelle celui-ci pouvait prétendre ; que, par un jugement du 29 mars 2007, le même tribunal a condamné l'Etat à verser à M. A...la somme de 880 882,52 euros hors taxe en réparation de son préjudice ; que, par un arrêt du 15 mai 2007, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel que le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche a interjeté du jugement du 19 octobre 2004 ; que, par un arrêt du 9 avril 2009, la même cour, faisant partiellement droit au recours du ministre, a ramené à 650 000 euros hors taxe le montant de la condamnation prononcée contre l'Etat ; que, par deux décisions des 26 mai et 16 juillet 2010, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé les arrêts de la cour administrative d'appel de Bordeaux des 15 mai 2007 et 9 avril 2009 et renvoyé les affaires devant cette cour ; que M. A...se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 2 février 2012 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux, statuant sur renvoi après cassation, a annulé les jugements des 19 octobre 2004 et 29 mars 2007 et rejeté sa demande d'indemnisation ;
2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 258 du code rural, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce, issue de la loi du 8 juillet 1965 relative aux conditions nécessaires à la modernisation du marché de la viande : " Dans l'intérêt de la protection de la santé publique, il doit être procédé : / 1° (...) à l'inspection sanitaire et qualitative des animaux dont la chair doit être livrée au public en vue de la consommation ; / (...) / 3° A l'inspection de la salubrité et de la qualité des denrées animales ou d'origine animale destinées à cette consommation ; / 4° A la détermination et à la surveillance des conditions d'hygiène dans lesquelles ces denrées sont préparées et conservées, notamment lors de leur transport et de leur mise en vente " ; qu'aux termes de l'article 259 de ce code, alors applicable : " Les fonctions d'inspection sanitaire que nécessite l'application des dispositions de l'article 258 (...) sont effectuées par un service d'Etat d'hygiène alimentaire constitué de vétérinaires spécialisés assistés de préposés sanitaires ayant la qualité de fonctionnaires ou agents de l'Etat. Ces fonctionnaires ou agents peuvent être assermentés en vue de la constatation des infractions. / Les fonctions d'inspection sanitaire (...) s'exercent sur (...) les denrées animales ou d'origine animale tant à leur entrée en France qu'à l'intérieur du territoire (...) " ; qu'aux termes de l'article 262 de ce code, alors applicable : " Un règlement d'administration publique détermine, en tant que de besoin, les conditions d'application des articles 258 et 259, notamment en ce qui concerne (...) les établissements et fabriques où sont préparées les conserves et denrées d'origine animale destinées à la consommation humaine (...). / Le règlement définira, sans préjudice, le cas échéant, des prescriptions des règlements sanitaires départementaux, les conditions d'hygiène et de salubrité que devront observer les personnes assujetties auxdites inspections et surveillances et les modalités de celles-ci. Il pourra, toutefois, pour les modalités de ces conditions, renvoyer à des arrêtés interministériels (...) " ; qu'enfin, aux termes de l'article 263 du même code, alors applicable : " En cas d'infraction aux dispositions concernant l'apposition d'estampilles ou de marques attestant l'intervention des services d'inspection ou de surveillance sanitaire que le règlement ou un règlement pris en application de la loi du 1er août 1905 sur les fraudes aurait rendu obligatoire, les denrées non estampillées pourront être saisies et cédées par l'Etat, sans préjudice des sanctions pénales qui pourront comporter la confiscation des sommes récupérées par l'Etat " ;
3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 3 du décret du 21 juillet 1971 pris pour l'application des articles 258, 259 et 262 du code rural et relatif à l'inspection sanitaire et qualitative des animaux vivants et des denrées animales ou d'origine animale, alors applicable : " Des arrêtés (...) du ministre de l'agriculture (...) fixeront les normes sanitaires et qualitatives auxquelles devront satisfaire (...) les denrées animales et les denrées d'origine animale pour être reconnus propres à la consommation " ; qu'aux termes de l'article 5 de ce décret : " L'exposition, la circulation, la mise en vente des denrées animales (...) et des denrées d'origine animale non conformes aux normes prévues à l'article 3, sont interdites. / Les services vétérinaires sont habilités à vérifier, à tous les stades de la production, de la transformation et de la commercialisation, que les denrées mentionnées à l'alinéa précédent sont conformes auxdites normes. (...) " ; qu'aux termes de son article 6 : " Les denrées animales ou d'origine animale, saisies comme impropres à la consommation humaine (...) sont dénaturées ou détruites par les soins des services vétérinaires (...) " ;
4. Considérant que les dispositions de l'article 262 du code rural n'ont eu ni pour objet, ni pour effet d'habiliter le pouvoir réglementaire à édicter des dispositions prévoyant la destruction des denrées animales ou d'origine animale saisies en application de l'article 263 du même code et déclarées impropres à la consommation ; que, dès lors, la cour a commis une erreur de droit en jugeant que, par les dispositions de l'article 262 du code rural, le législateur avait habilité le pouvoir réglementaire à porter au droit de propriété les atteintes nécessaires pour tenir compte de la finalité de la législation, qui est la protection de la santé publique, et en en déduisant que le pouvoir réglementaire n'avait pas méconnu cette habilitation en autorisant les services vétérinaires, par l'article 6 du décret du 21 juillet 1971 précité, à détruire les denrées saisies comme impropres à la consommation humaine ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, M. A...est fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque ;
5. Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire fait l'objet d'un second pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat statue définitivement sur cette affaire " ; qu'il y a lieu, par suite, de régler l'affaire au fond ;
Sur le jugement du 19 octobre 2004 :
6. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 1er de l'arrêté du ministre de l'agriculture du 3 mars 1981, pris pour l'application du décret du 21 juillet 1971 mentionné ci-dessus alors applicable : " (...) tous les produits à base de viande soumis au traitement thermique défini à l'article 12, sous a, doivent être élaborés dans les appareils autoclaves ou stérilisateurs définis à l'article 5 (...) " ;
7. Considérant qu'il résulte de l'instruction que les bocaux de conserves de foie gras fabriqués par M. A...n'avaient pas subi de traitement dans un appareil autoclave ou stérilisateur ; que ces produits ne respectaient donc pas la norme fixée par l'article 1er de l'arrêté du 3 mars 1981 ; qu'ainsi, en application de l'article 3 du décret du 21 juillet 1971, ils devaient être regardés comme impropres à la consommation humaine ; que, dès lors, le ministre est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a estimé qu'en l'absence d'analyses bactériologiques appropriées, l'administration n'établissait pas le caractère impropre à la consommation humaine des denrées alimentaires saisies et détruites sur le fondement de l'article 6 du décret du 21 juillet 1971 ;
8. Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par
M.A... devant le tribunal administratif et la cour administrative d'appel ;
9. Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité " ; qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi détermine les principes fondamentaux : (...) / du régime de la propriété (...) " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 37 : " Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire " ;
10. Considérant que les dispositions de l'article 6 du décret du 21 juillet 1971 autorisaient les services vétérinaires à détruire ou dénaturer les denrées animales ou d'origine animale saisies comme impropres à la consommation humaine ; que ces dispositions ne peuvent être regardées, ainsi qu'il a été dit au point 4 de la présente décision, comme prises sur le fondement de l'article 262 du code rural, qui ne comportait aucune habilitation à cet effet ; qu'une telle mesure de police administrative ne peut davantage être regardée comme prise sur le fondement des dispositions alors en vigueur de l'article 6 de la loi du 1er août 1905 sur les fraudes et falsifications en matière de produits ou de services, lesquelles prescrivaient au juge pénal de détruire ou de répandre " aux frais du condamné " les " objets dont les vente, usage ou détention constituent le délit " lorsque ceux-ci sont inutilisables ou nuisibles, ou sur le fondement d'aucune autre disposition législative ; que, eu égard au caractère irrémédiable de l'atteinte portée aux droits du propriétaire par une telle mesure, le Premier ministre n'était pas compétent, dans le cadre de son pouvoir de police générale, pour prendre des dispositions autorisant les agents de l'administration à procéder à la destruction de denrées qu'ils avaient saisies ; que, par suite, M. A... est fondé à soutenir qu'en édictant les dispositions de l'article 6 du décret du 21 juillet 1971 en dehors de toute habilitation par la loi, le Premier ministre avait excédé ses pouvoirs et que, du fait de la destruction des marchandises saisies à son domicile sur le seul fondement de ces dispositions, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;
11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de son recours, le ministre n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a déclaré l'Etat responsable du préjudice subi par M. A... du fait de la destruction de ses bocaux de conserve de foie gras et autres produits d'origine animale ;
Sur le jugement du 29 mars 2007 :
Sur l'appel principal :
12. Considérant que si le ministre soutient, dans le dernier état de ses écritures, que les conserves de foies gras détruites, faute d'avoir été élaborées dans des appareils autoclaves ou stérilisateurs, étaient définitivement impropres à la consommation humaine de sorte que la valeur du stock de M. A...était nulle et que l'intéressé n'aurait subi aucun préjudice, il résulte toutefois de l'instruction, notamment de l'expertise réalisée par M.B..., dont le déroulement a été régulier et à laquelle le ministre n'oppose pas d'argumentation précise, qu'un retraitement consistant à opérer une nouvelle cuisson des conserves de foies gras par stérilisation à 104°C était susceptible de rendre ces denrées conformes aux normes d'hygiène en vigueur ;
13. Considérant que si le ministre soutient à titre subsidiaire que la valeur du stock de M. A...ne pouvait qu'être réduite par l'effet d'un retraitement, il ressort toutefois de l'expertise précitée que les foies gras soumis à un second traitement présentent des caractéristiques organoleptiques qui ne sont pas significativement différentes de celles des foies gras soumis à une stérilisation unique ; que le ministre ne peut par ailleurs utilement se référer aux prix de vente moyens des foies gras d'oies non transformés, tels que constatés sur certains marchés du Gers entre les mois d'octobre 1986 et de mars 1987, pour critiquer l'évaluation du préjudice indemnisable de M. A..., qui correspond à la perte de foies gras d'oies préparés et conditionnés en conserves ; qu'il ne peut davantage s'appuyer sur les déclarations faites par
M. A...aux services de police lors de son audition du 28 avril 1986, au cours de laquelle il a évalué à 280 francs en moyenne le prix d'un pot de foie gras, en l'absence de toute indication sur le poids de ces  pots ; qu'ainsi le stock de M.A..., détruit par l'administration, doit être évalué à 5 384 997 francs hors taxes ;
14. Considérant qu'il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par
M. A...en lui accordant la somme de 650 000 euros correspondant à la valeur du stock de 5 384 997 francs hors taxes diminuée du coût du retraitement nécessaire à la stérilisation des pots et des coûts inhérents à le mise sur le marché, tels que les frais de transport, de publicité ou de distribution de ces produits ; qu'enfin, à la supposer exacte, la circonstance que M. A... est ou aurait été redevable d'une dette fiscale est sans influence sur l'évaluation du préjudice qu'il a subi ;
15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui n'est entaché d'aucune irrégularité, le tribunal administratif de Pau a condamné l'Etat à payer à M. A... une indemnité excédant la somme de 650 000 euros hors taxes ;
Sur l'appel incident :
16. Considérant que, par la voie de l'appel incident, M. A... soutient que le point de départ des intérêts sur la somme qui lui est due doit être fixé au 12 avril 1988 ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que la première demande d'indemnisation présentée par
M. A...en vue d'être indemnisé du préjudice subi du fait de la destruction de son stock de foie gras a été présentée par une sommation d'huissier en date du 12 juillet 1995 ; qu'ainsi, il a droit aux intérêts au taux légal sur la somme qui lui est due à compter du 12 juillet 1995 ; que ces intérêts doivent être capitalisés au 11 juin 2002, date de la demande de M. A...sur ce point ; qu'ainsi M. A...est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a jugé qu'il avait droit aux intérêts sur la somme qui lui est due à compter du 29 décembre 2000 et non à compter du 12 juillet 1995 ;
Sur les conclusions de M. A...présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros à verser à M. A... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 2 février 2012 est annulé.
Article 2 : Le recours du ministre présenté devant la cour administrative d'appel de Bordeaux contre le jugement du tribunal administratif de Pau du 19 octobre 2004 est rejeté.
Article 3 : L'Etat est condamné à payer à M. A...une somme de 650 000 euros hors taxes. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 12 juillet 1995. Les intérêts porteront eux-mêmes intérêts à compter du 11 juin 2002 et à chaque échéance annuelle.
Article 4 : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 29 mars 2007 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 3 de la présente décision.
Article 5 : Le surplus des conclusions d'appel du ministre et de M. A...contre le jugement du tribunal administratif de Pau du 29 mars 2007 est rejeté.
Article 6 : L'Etat versera à M. A...une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 7 : La présente décision sera notifiée à M. C...A...et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement.