Conseil d'État · Juge des référés — 30 septembre 2014

Vu la requête, enregistrée le 2 septembre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'Association pour la protection des animaux sauvages (ASPAS), représentée par sa représentante légale, dont le siège est 2, rue Henri Bergson, à Strasbourg Cedex (67087), l'association One Voice, représentée par sa présidente, domiciliée..., et l'association Ferus, représentée par son président, dont le siège est Cité des Associations, B 163, 91 La Canebière, à Marseille (13001) ; les associations requérantes demandent au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 5 août 2014 de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt portant expérimentation pour la mise en oeuvre de tirs de prélèvements de loups au sens de l'arrêté du 15 mai 2013 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 6 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;
elles soutiennent que :
- leur requête est recevable ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que l'arrêté contesté porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts qu'elles entendent défendre ;
- il existe un doute sérieux quant à sa légalité ;
- l'arrêté contesté a été adopté après une procédure irrégulière, une nouvelle version du projet d'arrêté ayant été substituée en cours de consultation à la première version soumise à consultation publique, de sorte que le délai fixée par l'article L. 120-1 du code de l'environnement n'a pas été respecté, et cette nouvelle version n'ayant pas été soumise au Conseil national de la protection de la nature ;
- il méconnaît les dispositions de la directive n° 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage en autorisant la chasse du loup et en permettant des tirs dans l'ensemble des départements concernés, sans prise en considération des unités d'action définies par l'arrêté du 15 mai 2013, sans prévoir une interruption des tirs lorsqu'un spécimen est tué et en permettant que les tirs aient lieu à l'occasion d'actions de chasse, de sorte qu'il existe un risque d'extermination du loup dans certaines zones de son aire de répartition naturelle ;
Vu l'arrêté dont la suspension de l'exécution est demandée ;
Vu la copie de la requête à fin d'annulation de cet arrêté ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2014, présenté par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui conclut au rejet de la requête ;
elle soutient que :
- la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors que l'arrêté contesté n'autorise par lui-même aucun tir de prélèvement et qu'il ne modifie pas le nombre total de prélèvements de loups susceptibles d'être effectués ;
- aucun des moyens invoqués n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
Vu le courrier du 22 septembre 2014 par lequel le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt déclare s'associer aux écritures de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 24 septembre 2014, présenté pour les associations requérantes, qui concluent par les mêmes moyens à la suspension de l'exécution de l'arrêté contesté et demandent que le versement de la somme de 5 000 euros soit mis à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elles soutiennent en outre que les critères de déclenchement des tirs ne sont pas définis avec suffisamment de précision et que rien ne permet de garantir que ces tirs soient effectués par des chasseurs habilités sous le contrôle effectif de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'Association pour la protection des animaux sauvages, l'association One Voice et l'association Ferus, d'autre part, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 25 septembre 2014 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Pierre Ricard, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat des associations requérantes ;
- la représentante de l'ASPAS ;
- les représentants de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ;
- la représentante du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au 26 septembre à 12 heures ;
Vu les observations complémentaires, enregistrées le 26 septembre 2014, présentées par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui persiste dans ses précédentes conclusions ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 26 septembre 2014, présenté pour les associations requérantes qui reprennent leurs conclusions et les mêmes moyens ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la directive n°92/43/CEE du 21 mai 1992 ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le code de justice administrative ;
1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la directive n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite " Habitats " : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (...) " ; que le loup est au nombre des espèces figurant à l'annexe IV point a) de la directive ; que l'article 16 de la même directive prévoit que : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des article 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : (...) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété " ; qu'aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques (...) sont interdits : 1° (...) la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces (...) " ; que l'article L. 411-2 du même code dispose : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques (...) ainsi protégés ; (...) 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : (...) b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, (...) " ; que, selon l'article R. 411-1, pris pour l'application de cette disposition, la liste prévue à l'article L. 411-2 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture ; qu'aux termes de l'article R. 411-8 : " Lorsqu'elles concernent des animaux appartenant à une espèce de vertébrés protégée au titre de l'article L. 411-1, menacée d'extinction en France en raison de la faiblesse, observée ou prévisible, de ses effectifs et dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 sont délivrées par le ministre chargé de la protection de la nature, pour les opérations suivantes : prélèvement, capture, destruction, transport en vue d'une réintroduction dans le milieu naturel, destruction, altération ou dégradation du milieu particulier de l'espèce " ; que l'article L. 411-8-1 dispose : " La liste des espèces mentionnées à l'article R. 411-8 est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés, respectivement, de la protection de la nature et de l'agriculture et, lorsqu'elle concerne des espèces marines, par le ministre chargé des pêches maritimes, après avis du Conseil national de la protection de la nature " ;
3. Considérant que, par arrêté du 15 mai 2013, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ont fixé les conditions et limites dans lesquelles les préfets peuvent accorder des dérogations aux interdictions de destruction du loup ; que cet arrêté prévoit la fixation annuelle d'un nombre maximum de spécimens pouvant être détruits, la délimitation par les préfets des départements dont la liste est fixée par arrêté ministériel d' " unités d'actions " correspondant aux aires où la prédation du loup est probable, des autorisations de destruction par mise en oeuvre de tirs de prélèvement, qui peuvent intervenir lorsque des dommages importants dans les élevages persistent malgré la mise en oeuvre d'autres mesures, délivrées par les préfets qui définissent la zone d'intervention au sein des " unités d'actions " ; que ce même arrêté prescrit que les opérations de tirs de prélèvement ne peuvent être mises en oeuvre que pour une durée d'un mois reconductible et que les tirs sont interrompus dans la zone considérée lorsqu'un loup est détruit, quelle que soit la cause de cette destruction ; qu'enfin, ce même arrêté prévoit que " les opérations de tirs de prélèvement sont réalisées sous le contrôle technique de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage par toute personne compétente sous réserve qu'elle soit titulaire d'un permis de chasser (...), et notamment des lieutenants de louveterie ou des gardes particuliers assermentés " et que " la liste des personnes habilitées à participer aux tirs de prélèvement autres que les agents de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage est fixée par le préfet " ;
4. Considérant que l'arrêté du 5 août 2014, dont les associations requérantes demandent qu'il soit ordonné la suspension de l'exécution, prévoit que, " à titre expérimental et jusqu'au 30 juin 2015 ", les préfets des départements mentionnés sur la liste fixée par arrêté ministériel peuvent délimiter des zones où, " compte tenu de l'importance de la pression de prédation et des dommages aux élevages ", les opérations de destruction de spécimens de loups sont régies, d'une part, par les dispositions de l'arrêté du 15 mai 2013, à l'exception de celles relatives à la limitation à un mois reconductible des opérations de tirs de prélèvement et d'interruption de ces opérations en cas de destruction d'un loup quelle qu'en soit la cause, d'autre part, par des dispositions particulières fixées par cet arrêté; que ces dispositions particulières prévoient que les opérations de tirs de prélèvements peuvent être mises en oeuvre pour une durée de deux mois reconductible, que les tirs de prélèvements peuvent être réalisés à l'occasion de battues au grand gibier, de la chasse à l'approche ou à l'affût d'espèces de grand gibier et qu'en l'absence d'un agent de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, un lieutenant de louveterie ou un chasseur assermenté est désigné comme responsable de l'opération ;
5. Considérant que le projet d'arrêté, d'une part, a fait l'objet d'une mise à disposition du public par voie électronique, conformément aux dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, d'autre part, a été soumis à l'avis du Conseil national de la protection de la nature ; que ce projet a été modifié, après que cet organisme a rendu son avis, et en cours de consultation du public, de sorte que le nouveau projet a été mis à disposition du public pendant une période inférieure à celle prévue par l'article L. 120-1 ; que le moyen tiré de ce que la participation du public et la consultation du Conseil national de la protection de la nature seraient par suite irrégulières n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté, les modifications en cause, qui portaient principalement sur l'extension du dispositif expérimental à l'ensemble des départements concernés, et non plus seulement à certaines communes de ces départements mentionnées expressément dans la première version du projet d'arrêté, n'ayant pas eu pour effet de dénaturer le dispositif soumis au public ou d'introduire un élément sur lequel le conseil n'aurait pas été mis à même de se prononcer ;
6. Considérant que le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté méconnaîtrait les dispositions susrappelées de la directive " Habitats " et du code de l'environnement, dès lors qu'il ne permettrait pas d'assurer le respect du plafond national de loups détruits et comporterait un risque d'extermination du loup dans certaines zones de son aire de répartition naturelle, en raison de l'abandon de la règle d'arrêt des tirs dans une zone en cas de destruction d'un loup, de l'extension de l'expérimentation à l'ensemble des départements sans prise en considération des " unités d'action ", de la possibilité de réaliser les tirs de prélèvement à l'occasion d'actions de chasse et de l'absence de garantie quant à la participation exclusive de chasseurs habilités aux opérations et quant à l'exercice de son contrôle sur ces opérations par l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté, dès lors que les zones définies par les préfets s'inscriront dans le cadre des " unités d'action ", que les chasseurs devront être habilités et agiront sous le contrôle de l'office, même lorsque l'opération s'inscrira dans une action de chasse, l'arrêté contesté ne dérogeant pas à l'arrêté du 15 mai 2013 sur ces points, contrairement à ce qui est soutenu par les associations requérantes, et que l'arrêté n'apporte aucune modification aux dispositions relatives au nombre maximum de prélèvements autorisés et aux dispositions organisant l'information des autorités en cas de destruction d'un loup, de façon à assurer une connaissance en temps réel du nombre total de spécimens détruits, et n'autorise la mise en oeuvre des autorisations dérogatoires qu'à titre expérimental pour une durée limitée et de façon proportionnée à l'importance de la pression de prédation et des dommages aux élevages ;
7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, la requête doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'Association pour la protection des animaux sauvages et autres est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association pour la protection des animaux sauvages, à l'association One voice, à l'association Ferus, à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.