Conseil d'État · 2ème SSJS — 6 octobre 2014

Vu la requête, enregistrée le 26 mai 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. A...J..., demeurant à ...; M. J...demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-192 du 20 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Gironde ainsi que la décision par laquelle a été rejeté son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code électoral ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 ;
Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ;
Vu le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013, modifié par le décret n° 2014-112 du 6 février 2014 ;
Vu les décisions des 12 et 27 juin 2014 par lesquelles le Conseil d'Etat, statuant au contentieux n'a pas renvoyé les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par M. J...;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Tristan Aureau, auditeur,
- les conclusions de M. Xavier Domino, rapporteur public ;
1. Considérant que l'Association de soutien pour l'exercice des responsabilités départementales et locales, MmeH..., M.G..., M. D...et Mme I...ont intérêt à l'annulation du décret attaqué ; qu'ainsi leurs interventions sont recevables ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants " ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général. " ;
4. Considérant que le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de la Gironde, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de soixante-trois à trente-trois résultant de l'application de l'article L. 191-1 du code électoral ;
Sur la régularité de la procédure juridictionnelle devant le Conseil d'Etat :
5. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de la Constitution, et notamment de ses articles 37, 38, 39 et 61-1 tels qu'interprétés par le Conseil constitutionnel, que le Conseil d'Etat est simultanément chargé par la Constitution de l'exercice de fonctions administratives et placé au sommet de l'un des deux ordres de juridiction qu'elle reconnaît ; que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de porter les avis rendus par les formations administratives du Conseil d'Etat à la connaissance de ses membres siégeant au contentieux ; qu'au demeurant, ainsi qu'il résulte des dispositions de l'article R. 122-21-1 du code de justice administrative, les membres du Conseil d'Etat qui ont participé à un avis rendu sur un projet d'acte soumis par le Gouvernement ne participent pas au jugement des recours mettant en cause ce même acte ; qu'enfin, en vertu de l'article R. 122-21-2 du même code, lorsque le Conseil d'Etat est saisi d'un recours contre un acte pris après avis d'une de ses formations consultatives, il est loisible au requérant de demander la liste des membres ayant pris part à la délibération de cet avis ; que, dans ces conditions, l'invocation des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écartée ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
6. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article L. 3113-2 que la détermination des limites territoriales des cantons, leur création ou leur suppression sont décidées par décret en Conseil d'Etat ; que le moyen tiré de ce que la délimitation des cantons à laquelle a procédé le décret attaqué n'aurait pu résulter que d'une loi ne peut, en conséquence, être accueilli ;
7. Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de l'exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution des actes en cause ; qu'en l'espèce, aucune disposition du décret attaqué, qui se borne à procéder à la délimitation des circonscriptions électorales que sont les cantons du département de la Gironde, n'appelle de mesure d'exécution que le garde des sceaux, ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que le moyen tiré du défaut de contreseing de ce ministre ne peut qu'être écarté ;
8. Considérant que ni le principe de libre administration des collectivités territoriales, ni aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des " principaux " élus du département, indépendamment de la consultation du conseil général requise par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; que la requête ne peut, à cet égard et en tout état de cause, utilement se prévaloir des termes de la circulaire du ministre de l'intérieur du 12 avril 2013 relative à la méthodologie du redécoupage cantonal en vue de la mise en oeuvre du scrutin binominal majoritaire aux élections départementales, laquelle est dépourvue de caractère réglementaire ;
9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de décret créant les nouveaux cantons du département de la Gironde a été adressé au conseil général de la Gironde accompagné d'un exposé des motifs, de cartes et de tableaux ; que ces documents ont permis de donner aux conseillers généraux une information suffisante ; qu'ainsi, l'assemblée départementale a été mise à même d'émettre un avis sur les questions soulevées par le projet de décret ; que, par ailleurs, si les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales prévoient que le conseil général rend son avis dans un délai de six semaines, faute de quoi son avis est réputé rendu, elles ne sauraient faire obstacle à ce que le conseil général émette son avis avant l'expiration de ce délai de six semaines ;
10. Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne fait en principe obstacle à ce que le préfet assiste aux débats du conseil général ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la circonstance que le préfet de la Gironde a, sur l'invitation du président du conseil général, présenté le projet de délimitation des cantons et assisté aux débats et au vote public du conseil général, aurait en l'espèce été de nature à entacher d'irrégularité la consultation du conseil général ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
11. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que la délimitation des cantons doit être faite sur des bases essentiellement démographiques ; qu'il en découle qu'elle doit être faite en prenant en considération non le nombre des électeurs mais le chiffre de la population ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué se serait à tort fondé sur les chiffres de la population municipale et non sur le nombre des électeurs ne peut qu'être écarté ;
12. Considérant que s'il est soutenu que le décret attaqué a été élaboré sans tenir compte des données démographiques les plus récentes issues du décret du 27 décembre 2013, l'article 71 du décret du 18 octobre 2013, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué résultant de l'article 8 du décret du 6 février 2014 portant différentes mesures d'ordre électoral, dispose toutefois que : " (...) Pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, (...), le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (...) " ;
13. Considérant, il est vrai, qu'il est soutenu, par voie d'exception, que les dispositions de l'article 8 du décret du 6 février 2014 seraient illégales ;
14. Mais considérant, en premier lieu, que le décret contesté n'appelait aucune mesure d'exécution que le ministre de l'économie, du redressement productif et du numérique et la ministre des outre-mer auraient été compétents pour signer ou contresigner et n'avait, en conséquence, pas à porter le contreseing de ces ministres ; qu'en deuxième lieu, la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales devait, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 11 juillet 1990, être effectuée au plus tard un an avant le prochain renouvellement général des conseils généraux ; que, dans les circonstances de l'espèce, eu égard, d'une part, aux délais inhérents à l'élaboration de l'ensemble des projets de décrets de délimitation des circonscriptions cantonales, à la consultation des conseils généraux et à la saisine pour avis du Conseil d'Etat, d'autre part, à la circonstance que la déclinaison à l'échelon infra-communal des chiffres de population applicables à compter du 1er janvier 2014, nécessaire à la délimitation de certains cantons, n'était pas disponible à la date à laquelle devait être entreprise la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, le décret du 6 février 2014 a pu légalement prévoir que le chiffre de population municipale auquel il convenait de se référer était le chiffre authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 et non celui que prévoit le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013, qui authentifie les chiffres de population auxquels il convient, en principe, de se référer pour l'application des lois et règlements à compter du 1er janvier 2014 ; qu'en dernier lieu, les dispositions dont l'illégalité est invoquée ne concernant que la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, il en résulte que le moyen tiré de ce qu'elles auraient des conséquences sur l'application des règles relatives aux dépenses de campagne ne peut qu'être écarté ;
15. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu'il ne peut être utilement soutenu que l'exigence d'une délimitation des cantons à partir de bases essentiellement démographiques a été méconnue en se référant à la population authentifiée au 1er janvier 2014, dès lors que c'est la population authentifiée au 1er janvier 2013 qui doit être prise en compte ;
16. Considérant que le requérant ne peut utilement soulever un moyen tiré de ce que le décret attaqué n'aurait pas procédé à un rééquilibrage des écarts de population par canton d'un département à un autre dès lors que ce décret ne concerne que le département de la Gironde ;
17. Considérant qu'il résulte de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton ; qu'il ne peut être apporté à ces règles que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées ;
18. Considérant que ni ces dispositions, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites anciens cantons, des circonscriptions législatives et des ressorts judiciaires ainsi qu'avec les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale figurant dans le schéma départemental de coopération intercommunale, des " bassins de vie " ou des îlots regroupés pour l'information statistique (IRIS) définis par l'Institut national de la statistique et des études économiques ; que, de même, si l'article L. 192 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi précitée du 17 mai 2013, relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux, faisait référence aux arrondissements, aucun texte en vigueur à la date du décret attaqué ne mentionne les arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales ; que, par suite, le requérant ne saurait utilement se prévaloir de ce que la délimitation de plusieurs cantons du département de la Gironde ne correspondrait pas à celle d'autres circonscriptions électorales ou de subdivisions administratives pour soutenir que le décret attaqué serait illégal ;
19. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les délimitations des nouveaux cantons couvrant les communes de Bordeaux, Pessac et Bègles ont été établies, contrairement à ce qu'indique le requérant, en respectant les îlots regroupés pour l'information statistique établis par l'INSEE ; que les délimitations des deux nouveaux cantons couvrant la commune de Mérignac ont été établies sur la base des limites des actuels cantons couvrant cette commune dont la population est connue ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que les délimitations des nouveaux cantons couvrant ces communes auraient été établies sur la base de chiffres de population imprécis doit être écarté ;
20. Considérant que le requérant critique, en outre, le fait que les nouveaux cantons " urbains " soient en moyenne moins peuplés que les nouveaux cantons " ruraux ", en particulier celui du Réolais et des Bastides qui sera le canton le moins densément peuplé du département tout en comptant une population supérieure à la moyenne départementale ; qu'il ne ressort toutefois pas des éléments versés au dossier que les choix auxquels il a été procédé, qui respectent les critères définis par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, reposeraient sur une erreur manifeste d'appréciation ;
21. Considérant que le requérant ne conteste pas que le Premier ministre a fait application des règles qui s'imposaient à lui en vertu des dispositions de l'article L. 3113-2 précité du code général des collectivités territoriales pour procéder à la délimitation des cantons dans le département de la Gironde ; qu'alors même qu'il estimerait que d'autres délimitations auraient été préférables ou que le décret ne serait pas conforme aux déclarations du ministre de l'intérieur devant la représentation nationale, il n'apporte pas d'élément précis de nature à établir que les choix auxquels il a été procédé reposeraient sur des considérations arbitraires et que le décret serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
22. Considérant que la circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de ce décret, qui porte sur la délimitation de circonscriptions électorales dans le département de la Gironde ;
23. Considérant que les moyens qui tendent à contester l'opportunité de la dénomination des cantons n° 10 " Les Coteaux de la Dordogne ", n° 12 " L'Entre-Deux-mers " et n° 13 " L'Estuaire " ne sauraient être utilement invoqués devant le juge de l'excès de pouvoir ;
24. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
25. Considérant, enfin, que la circonstance que le décret attaqué ne trouverait à s'appliquer que pour une durée limitée en raison de projets de réforme de l'organisation territoriale qui ont été annoncés après son édiction est dépourvue d'incidence sur sa légalité ;
26. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. J...n'est pas fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'il attaque ;
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
27. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. J...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; que ces mêmes dispositions font également obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de l'Association de soutien pour l'exercice des responsabilités départementales et locales qui, intervenant au soutien de la requête, n'est pas partie à l'instance ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de l'Association de soutien pour l'exercice des responsabilités départementales et locales, de MmeH..., de M.G..., de M. D...et de Mme I...sont admises.
Article 2 : La requête de M. J...et les conclusions présentées par l'Association de soutien pour l'exercice des responsabilités départementales et locales au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A... J..., à l'Association de soutien pour l'exercice des responsabilités départementales et locales, à Mme C...H..., à M. B... G..., à M. E...D..., à Mme F...I..., au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.