Conseil d'État · 1ère sous-section jugeant seule — 21 novembre 2014

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 26 mai 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B...A...demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-204 du 21 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de l'Aude et la décision du ministre de l'intérieur du 27 mars 2014 rejetant son recours gracieux dirigé contre ce décret ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code électoral ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ;
- le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 ;
- le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013 ;
- le décret n° 2014-112 du 6 février 2014 ;
- l'ordonnance du 29 juillet 2014 par laquelle le président de la première sous-section de la section du contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par M.A... ;
- le code de justice administrative.
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Yannick Faure, auditeur,
- les conclusions de Mme Maud Vialettes, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants ". Aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) / III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général ".
2. Le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de l'Aude, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de trente-cinq à dix-neuf résultant de l'article L. 191-1 du code électoral.
3. Le moyen tiré de ce que le jugement par des membres de la section du contentieux du Conseil d'Etat de la présente requête dirigée contre un décret pris après avis de la section de l'intérieur du Conseil d'Etat méconnaîtrait le droit du requérant à être jugé par un tribunal indépendant et impartial garanti par les stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté, dès lors que les membres du Conseil d'Etat statuant sur cette requête n'ont, ainsi que l'implique l'article R. 122-21-1 du code de justice administrative, pas pris part à la délibération de l'avis rendu sur le décret attaqué.
I. - Sur la légalité externe du décret attaqué :
4. En premier lieu, il résulte des termes mêmes des dispositions législatives précitées qu'il appartenait au Premier ministre de procéder, par décret en Conseil d'Etat, à une nouvelle délimitation territoriale de l'ensemble des cantons.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". Les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution. Le décret attaqué du 21 février 2014, qui se limite à modifier les circonscriptions électorales du département de l'Aude, n'appelle aucune mesure d'exécution que le garde des sceaux, ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner. Il suit de là qu'il n'avait pas à être contresigné par ce ministre.
6. En troisième lieu, les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales se bornent à prévoir la consultation du conseil général du département concerné à l'occasion de l'opération de création et suppression de cantons. Ni le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, résultant des dispositions de l'article 72 de la Constitution, ni l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'imposaient de procéder à une consultation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale du département faisant l'objet d'une nouvelle délimitation des cantons.
7. En quatrième lieu, le requérant ne peut, en tout état de cause, utilement se prévaloir, pour soutenir que les principaux élus et les formations politiques du département auraient dû être consultés, des termes de la circulaire du ministre de l'intérieur du 12 avril 2013 relative à la méthodologie du redécoupage cantonal en vue de la mise en oeuvre du scrutin binominal majoritaire aux élections départementales, laquelle est dépourvue de caractère réglementaire.
8. En dernier lieu, le premier alinéa de l'article L. 3121-19 du  code général des collectivités territoriales prévoit que : " Douze jours au moins avant la réunion du conseil général, le président adresse aux conseillers généraux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises ". Le ministre de l'intérieur fait valoir sans être contesté qu'en application de ces dispositions, le président du conseil général de l'Aude a adressé aux conseillers généraux le 10 septembre 2013, en vue de la réunion du conseil général le 23 septembre suivant, le projet de décret délimitant les nouveaux cantons du département, accompagné d'un rapport de présentation et de plusieurs annexes, comportant des cartes et des tableaux. D'une part, contrairement à ce que soutient le requérant, ces documents ont permis de donner aux conseillers généraux une information suffisante sur le projet de décret soumis à la délibération du conseil général et, ainsi, a répondu aux exigences fixées par les dispositions du premier alinéa de l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales. D'autre part, dès lors que le délai prévu par les mêmes dispositions a été respecté, le requérant ne peut utilement soutenir que la consultation du conseil général se serait déroulée de façon précipitée. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les conseillers généraux d'opposition n'auraient pas été mis en mesure de se prononcer utilement lors de la consultation du conseil général et que le décret aurait, ainsi, été adopté au terme d'une procédure irrégulière.
II. - Sur la légalité interne du décret attaqué :
En ce qui concerne le nombre de cantons :
9. Il résulte des dispositions de L. 191-1 du code électoral, citées au point 1, que le législateur a déterminé lui-même le nombre de cantons par département. Par suite, il n'appartenait pas au pouvoir réglementaire de modifier ce nombre pour rééquilibrer le nombre d'habitants par canton sur l'ensemble du territoire national. Le moyen tiré de ce que le décret serait illégal faute d'un tel rééquilibrage ne peut, dès lors, qu'être écarté.
En ce qui concerne les données démographiques prises en considération :
10. En premier lieu, l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que la délimitation des cantons doit être faite sur des bases essentiellement démographiques et l'article 71 du décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013, dans sa rédaction issue de l'article 8 du décret n° 2014-112 du 6 février 2014, dispose que : " (...) Pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2  du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, (...) le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (...) ". Par suite, le requérant, qui ne conteste pas la légalité du décret du 18 octobre 2013 sur ce point, n'est pas fondé à soutenir que le décret attaqué aurait également dû prendre en considération le nombre d'électeurs par canton.
11. En deuxième lieu, le requérant soutient, par la voie de l'exception, que l'article 8 du décret n° 2014-112 du 6 février 2014 portant différentes mesures d'ordre électoral serait illégal en ce qu'il renvoie aux chiffres authentifiés par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012. Toutefois, d'abord, ce décret n'appelle aucune mesure d'exécution que le ministre chargé de l'économie ou le ministre chargé de l'outre-mer seraient compétents pour signer ou contresigner. Il n'avait donc pas à être contresigné par ces ministres. Ensuite, la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales devait, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990, être effectuée au plus tard un an avant le prochain renouvellement général des conseils généraux. Dans les circonstances de l'espèce, eu égard, d'une part, aux délais inhérents à l'élaboration de l'ensemble des projets de décrets de délimitation des circonscriptions cantonales, à la consultation des conseils généraux et à la saisine pour avis du Conseil d'Etat, d'autre part, à la circonstance que la détermination à l'échelon infra-communal des chiffres de population applicables à compter du 1er janvier 2014, nécessaire à la délimitation de certains cantons, n'était pas disponible à la date à laquelle devait être entreprise la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, le décret du 6 février 2014 a pu légalement prévoir que le chiffre de population municipale auquel il convenait de se référer était le chiffre authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 et non celui arrêté par le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013, qui authentifie les chiffres de population auxquels il convient, en principe, de se référer pour l'application des lois et règlements à compter du 1er janvier 2014. Enfin, les dispositions dont l'illégalité est invoquée ne concernant que la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'il en résulterait une incertitude dans l'application des règles relatives aux dépenses de campagne et, par suite, une méconnaissance de l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la norme.
12. Par suite, M. A...n'est pas fondé à soutenir que le décret du 6 février 2014 serait illégal en ce qu'il renvoie aux chiffres authentifiés par le décret du 27 décembre 2012 ni que le décret attaqué n'aurait pu légalement délimiter les nouveaux cantons sur la base de ces données et non de celles authentifiées par le décret du 27 décembre 2013.
13. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que, contrairement à ce qui est soutenu, les limites des cantons comprenant une partie du territoire de la commune de Carcassonne coïncident avec celles des " îlots regroupés pour l'information statistique " (IRIS), unités de base de calcul de la population utilisées par l'Institut national de la statistique et des études économiques. D'autre part, si les limites des cantons comprenant une partie du territoire de la commune de Narbonne ne coïncident pas avec les limites des IRIS mais avec celle des anciens cantons, les chiffres de la population municipale des cantons alors existant ont été authentifiés par le décret du 27 décembre 2012. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que, faute de concordance entre les limites des nouveaux cantons et celles des IRIS, le décompte de la population de ces cantons serait nécessairement erroné.
En ce qui concerne la délimitation des cantons :
14. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales citées au point 1 que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton, seules des exceptions de portée limitée et spécialement justifiées pouvant être apportées à ces règles. Ni ces dispositions, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites des circonscriptions législatives ou avec les ressorts des juridictions judiciaires. De même, si l'article L. 192 du code électoral, relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux, faisait référence aux arrondissements, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi précitée du 17 mai 2013, aucun texte en vigueur à la date du décret attaqué ne mentionne ces arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales. Enfin, ni les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prendre comme critères de délimitation des cantons la proximité géographique des communes ou l'absence de disparité de superficie entre cantons.
15. En deuxième lieu, la modification des limites territoriales des cantons doit être effectuée selon les règles prévues aux III et IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, en respectant le nombre de cantons résultant de l'application des dispositions de l'article L. 191-1 du code électoral. Par suite, M.A..., qui ne conteste pas que la délimitation des nouveaux cantons de l'Aude a été réalisée sur des bases essentiellement démographiques, en application du III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, ne peut utilement soutenir que ce nouveau découpage conduirait à une méconnaissance du principe d'égalité entre territoires au détriment des territoires ruraux, que certains cantons auraient une taille excessive ou que les conditions d'exercice de leur mandat par certains élus départementaux seraient rendues plus difficiles. De même, le décret attaqué n'ayant ni pour objet ni pour effet de réorganiser l'implantation des services publics au sein du département, le requérant ne peut utilement invoquer le risque de disparition de services publics locaux. Enfin, le nombre de conseillers départementaux résultant directement des dispositions des articles L. 191 et L. 191-1 du code électoral, la circonstance que le département de l'Aude comptera trente-huit conseillers départementaux au lieu de trente-cinq conseillers généraux, et qu'il en résulterait une augmentation des dépenses publiques, est sans incidence sur la légalité du décret attaqué.
16. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, d'une part, contrairement à ce que soutient M.A..., le nouveau canton n° 1 (Bram) ne regroupe pas les anciens cantons de Salles-sur-l'Hers et de Belpech avec ceux de Fanjeaux et de Montréal, mais de Fanjeaux et d'Alaigne et que, d'autre part, ce regroupement est justifié par l'exigence de délimitation des cantons sur des bases essentiellement démographiques et par la situation des cantons de Salles-sur-l'Hers et de Belpech à l'extrémité nord-ouest du département. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que le découpage opéré reposerait sur des considérations arbitraires. S'il soutient également que la délimitation des cantons n° 14 (Quillan), n° 12 (Narbonne-2) et n° 2 (Carcassonne-1) revêtirait un caractère arbitraire, il n'assortit ses allégations d'aucun élément de nature à les conforter. Par suite, le détournement de pouvoir allégé n'est pas établi.
En ce qui concerne les chefs-lieux de cantons et bureaux centralisateurs :
17. La circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un bureau centralisateur sans mentionner les chefs-lieux de canton est sans influence sur la légalité de ce décret, qui porte sur la délimitation des circonscriptions électorales dans le département de l'Aude.
18. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre de l'intérieur, que M. A...n'est pas fondé à demander l'annulation du décret qu'il attaque, ni celle de la décision du ministre de l'intérieur rejetant le recours gracieux formé contre ce décret. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu'être également rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. A...est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B...A...et au ministre de l'intérieur.