Conseil d'État · 4ème SSJS — 13 novembre 2014

Vu la requête, enregistrée le 10 juin 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le département de Haute-Savoie, dont le siège est 1 avenue d'Albigny CS 3244, à Annecy (74041), représenté par le président du conseil général ; le département de Haute-Savoie demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-153 du 13 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de Haute-Savoie ainsi que le rejet de son recours gracieux formé contre ce décret ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code électoral, notamment son article L. 191-1 ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 3113-1 et L. 3113-2 ;
Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ;
Vu l'ordonnance du 10 juillet 2014 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevée par le département de la Haute-Savoie ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Pauline Pannier, auditeur,
- les conclusions de Mme Aurélie Bretonneau, rapporteur public ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants " ; qu'aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) / III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général " ;
2. Considérant que le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de Haute-Savoie, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de trente-quatre à dix-sept résultant de l'application de l'article L. 191-1 du code électoral ;
Sur la régularité de la procédure juridictionnelle devant le Conseil d'Etat :
3. Considérant que le moyen tiré de ce que le jugement par des membres de la section du contentieux du Conseil d'Etat des présentes requêtes dirigées contre un décret pris après avis de la section de l'intérieur du Conseil d'Etat, méconnaîtrait le droit des requérants à être jugé par un tribunal indépendant et impartial garanti par les stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté dès lors que les membres du Conseil d'Etat statuant sur ces requêtes n'ont pas pris part à la délibération de l'avis rendu sur le décret attaqué ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
En ce qui concerne la compétence de l'auteur du décret attaqué :
4. Considérant qu'il résulte des termes mêmes des dispositions législatives précitées qu'il appartenait au Gouvernement de procéder, par décret en Conseil d'Etat, à une nouvelle délimitation territoriale de l'ensemble des cantons ;
5. Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution ; que le décret attaqué du 13 février 2014, qui se limite à modifier les circonscriptions électorales du département de la Haute-Savoie, n'appelle aucune mesure d'exécution que le garde des sceaux, ministre de la justice, les ministres chargés de l'économie et des finances ou le ministre chargé de l'outre-mer seraient compétents pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que ce décret n'avait pas à être contresigné par ces ministres ;
En ce qui concerne la procédure d'élaboration du décret attaqué :
6. Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en plus de la consultation du conseil général requise par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; que le département de Haute-Savoie ne peut, par suite, soutenir que le décret attaqué serait entaché sur ce point d'un vice de procédure ;
7. Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des élus du département, indépendamment de la consultation du conseil général requise par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; que la requête ne peut, à cet égard et en tout état de cause, utilement se prévaloir des termes de la circulaire du ministre de l'intérieur du 12 avril 2013 relative à la méthodologie du redécoupage cantonal en vue de la mise en oeuvre du scrutin binominal majoritaire aux élections départementales, ni aux propos tenus par le ministre de l'intérieur les 13 et 26 mars 2013 devant les parlementaires, lesquels sont dépourvus de caractère réglementaire ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
En ce qui concerne le calcul de la population de chaque canton :
8. Considérant que si le requérant soutient que le décret serait illégal au motif qu'il prend en compte la population municipale et non le nombre d'électeurs par commune ni la population temporaire pour procéder au découpage cantonal, ce moyen ne peut qu'être écarté dès lors qu'aux termes de l'article 71 du décret du 18 octobre 2013, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué et dont la légalité n'est pas contestée : " (...) Pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2  du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, (...), le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (...) " ;
9. Considérant que si le département de Haute-Savoie soutient que le décret serait illégal au motif que le calcul précis de la population des cantons urbains serait impossible dans ce département en se fondant sur les îlots regroupés pour l'information statistique (IRIS) définis par l'Institut national de la statistique et des études économiques compte tenu des spécificités de ce département, il ressort des pièces du dossier que cette méthode n'a, en l'espèce, pas été retenue ;
10. Considérant que le département soutient, par la voie de l'exception, que l'article 8 du décret n° 2014-112 du 6 février 2014 portant différentes mesures d'ordre électoral serait illégal ; que s'il soutient, en premier lieu, qu'il serait illégal faute de comporter le contreseing du ministre de l'économie, du redressement productif et du numérique et du ministre des outre-mer, il n'appelle aucune mesure d'exécution que ces deux ministres seraient compétents pour signer ou contresigner ; qu'en deuxième lieu, la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales devait, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 11 juillet 1990, être effectuée au plus tard un an avant le prochain renouvellement général des conseils généraux ; que, dans les circonstances de l'espèce, eu égard, d'une part, aux délais inhérents à l'élaboration de l'ensemble des projets de décrets de délimitation des circonscriptions cantonales, à la consultation des conseils généraux et à la saisine pour avis du Conseil d'Etat, d'autre part, à la circonstance que la déclinaison à l'échelon infra-communal des chiffres de population applicables à compter du 1er janvier 2014, nécessaire à la délimitation de certains cantons, n'était pas disponible à la date à laquelle devait être entreprise la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, le décret du 6 février 2014 a pu légalement prévoir que le chiffre de population municipale auquel il convenait de se référer était le chiffre authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 et non celui que prévoit le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013, qui authentifie les chiffres de population auxquels il convient, en principe, de se référer pour l'application des lois et règlements à compter du 1er janvier 2014 ;
11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le département n'est pas fondé à soutenir que l'exigence d'une délimitation des cantons à partir de bases essentiellement démographiques a été méconnue en se référant à la population authentifiée au 1er janvier 2014, dès lors que c'est la population authentifiée au 1er janvier 2013 qui doit être prise en compte ;
En ce qui concerne l'atteinte au principe d'égalité devant le suffrage :
12. Considérant que le requérant ne sauraient utilement soulever un moyen tiré de ce que le décret attaqué n'aurait pas procédé à un rééquilibrage des écarts de population par canton d'un département à un autre dès lors que le décret attaqué ne concerne que le département de Haute-Savoie ; que, pour le même motif, ne peut être utilement soulevé le moyen tiré de ce que le département de Savoie a deux cantons supplémentaires par rapport au département de Haute-Savoie, faisant ainsi perdurer une disparité de représentation des deux départements au sein de l'assemblée des pays de Savoie composée des conseillers généraux des deux départements ;
13. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton, seules des exceptions de portée limitée et spécialement justifiées pouvant être apportées à ces règles ; que dès lors que les populations des cantons du Mont-Blanc et de Sallanches étant inférieures à la moyenne départementale respectivement de 26,93 % et de 27,65 %, il ressort des pièces du dossier que  les délimitations de ces deux cantons n'ont pas été établis sur des bases essentiellement démographiques  ; que toutefois, il ressort des pièces du dossier que ces écarts sont motivés par des considérations géographiques spécifiques liées au relief du massif du Mont-Blanc et à l'enclavement de la haute vallée de l'Arve, et sont de portée limitée ; que, dès lors, le Premier ministre a fait, dans les circonstances de l'espèce, une exacte application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ;
En ce qui concerne le non respect du périmètre d'autres circonscriptions électorales ou subdivisions administratives :
14. Considérant que ni les dispositions des III et IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ni aucune autre disposition législative ou réglementaire non plus qu'aucun principe n'impose au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites des circonscriptions législatives, les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale, les limites des " bassins de vie " définis par l'Institut national de la statistique et des études économiques, les limites des circonscriptions judiciaires, ou les limites des anciens cantons ; que si l'article L. 192 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi précitée du 17 mai 2013, relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux, faisait référence aux arrondissements, aucun texte en vigueur à la date du décret contesté ne mentionne ces arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales ; que, par suite, le département ne saurait utilement se prévaloir de ce que la délimitation de plusieurs cantons ne correspondrait pas à celle d'autres circonscriptions électorales ou à celle de subdivisions administratives ;
En ce qui concerne la détermination des bureaux centralisateurs :
15. Considérant que la circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de ce décret, qui porte sur la délimitation des circonscriptions électorales dans le département de Haute-Savoie ;
16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le département de Haute-Savoie n'est pas fondé à demander l'annulation du décret attaqué ;
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du département de Haute-Savoie est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au département de Haute-Savoie et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée pour information au Premier ministre.