Conseil d'État · 6ème / 1ère SSR — 27 mai 2015

Vu la procédure suivante :
Par un arrêt n° 67904 du 20 novembre 2013, la Cour des Comptes a déclaré M. B... C...et M. D...A..., trésoriers-payeurs généraux des Bouches-du-Rhône, débiteurs envers l'Etat, respectivement de 3 785 283,04 euros et de 9 087 527,48 au titre des exercices 2006 à 2009.
Par un pourvoi enregistré le 17 janvier 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, demande au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt de la Cour des comptes.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963, modifiée par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ;
- le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Clémence Olsina, auditeur,
- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;
1. Considérant qu'aux termes du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, qui définit les obligations qu'il incombe au comptable public de respecter, sous peine de voir sa responsabilité personnelle et pécuniaire engagée : " Outre la responsabilité attachée à leur qualité d'agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public, désignées ci-après par le terme d'organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent. / Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes. / (...) " ; qu'aux termes du VI de cet article : " La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent. Les ministres concernés peuvent déléguer cette compétence. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'Etat en fonction du niveau des garanties mentionnées au II. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante (...) " ; qu'aux termes du IX de ce même article : " Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au deuxième alinéa du VI ne peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. / Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l'obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI. / En cas de remise gracieuse, les débets des comptables publics sont supportés par le budget de l'organisme intéressé. Toutefois, ils font l'objet d'une prise en charge par le budget de l'Etat dans les cas et conditions fixés par l'un des décrets prévus au XII. L'Etat est subrogé dans tous les droits des organismes publics à concurrence des sommes qu'il a prises en charge (...) " ; qu'aux termes de l'article 1er du décret du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 : " La somme maximale pouvant être mise à la charge du comptable, conformément aux dispositions du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, est fixée à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré " ;
2. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ces dispositions, et notamment de celles du troisième alinéa du VI de l'article 60 auquel renvoie le IX du même article, que le comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu à raison d'un manquement ayant causé un préjudice financier à l'organisme public concerné est susceptible de se voir accorder la remise gracieuse des sommes mises à sa charge par le juge des comptes par décision du ministre chargé du budget ; qu'en dehors des cas de décès du comptable public ou du respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale n'est possible ; que le ministre chargé du budget est alors tenu de laisser à la charge du comptable, pour chaque manquement commis par celui-ci, une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 cité ci-dessus ; qu'ainsi, la Cour des comptes, qui n'est pas allée au-delà de son office en indiquant dans son arrêt si la somme mise à la charge du comptable à raison de chaque manquement ayant causé un préjudice financier à l'Etat était susceptible de faire l'objet d'une remise gracieuse totale du ministre ou si cette remise gracieuse était au contraire plafonnée dans les conditions rappelées ci-dessus, n'a pas commis d'erreur de droit en portant une telle appréciation pour chacun de ces manquements et non pour l'ensemble des mises en débet prononcées à ce titre par l'arrêt attaqué à l'encontre des comptables mis en cause ;
3. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des mêmes dispositions que le comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu alors que le manquement qu'il a commis n'a causé aucun préjudice financier à l'organisme public concerné peut se voir ordonner par le juge des comptes le versement d'une somme, insusceptible de faire l'objet d'une remise gracieuse par le ministre chargé du budget ; que le montant de cette somme, calculé pour chaque exercice comptable contrôlé, peut être modulé en fonction des circonstances de l'espèce ; que, toutefois, ce montant ne peut excéder, pour chaque manquement aux obligations incombant au comptable en vertu du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, le plafond prévu par la loi et fixé par le décret du 10 décembre 2012 cité ci-dessus à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré ; que, par suite, en mettant à la charge de M.A..., sur un même exercice contrôlé, une somme non rémissible pour chacun des manquements n'ayant pas causé de préjudice financier et en jugeant que le niveau du plafonnement prévu par le législateur s'appliquait à chacune de ces sommes et non au total de celles-ci, la Cour des comptes n'a pas commis d'erreur de droit ;
4. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires et de l'article 2 du décret du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de l'Etat et des fonctionnaires des collectivités territoriales, les indemnités versées aux fonctionnaires sont instituées par un texte législatif ou réglementaire ; qu'aux termes de l'article 12 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors applicable : " Les comptables sont tenus d'exercer (...) / B. - En matière de dépenses, le contrôle : / (...) De la validité de la créance dans les conditions prévues à l'article 13 ci-après (...) " ; qu'aux termes de l'article 13 du même décret, alors applicable : " En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : / (...) L'intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications (...) " ; qu'aux termes de l'article 37 du même décret, alors applicable : " Lorsque, à l'occasion de l'exercice du contrôle prévu à l'article 12 (alinéa B) ci dessus, des irrégularités sont constatées, les comptables publics suspendent les paiements et en informent l'ordonnateur " ; qu'aux termes du second alinéa de l'article 66 du même décret, alors applicable : " Lorsque les comptables ont, conformément à l'article 37 ci-dessus, suspendu le paiement des dépenses, les ordonnateurs peuvent, sous les réserves indiquées à l'article 110 ci-dessous, requérir par écrit et sous leur responsabilité les comptables de payer " ;
5. Considérant que, par l'arrêt attaqué, la Cour des comptes a jugé, sur le fondement de ces dispositions, que M.A..., trésorier-payeur général des Bouches-du-Rhône, avait manqué aux obligations lui incombant en versant, durant les exercices 2006 à 2009, plusieurs indemnités dépourvues de fondement législatif ou réglementaire à des agents relevant du ministère des finances, qu'il avait ainsi causé un préjudice financier à l'Etat, et l'a mis en débet à hauteur des sommes indûment versées ;
6. Considérant qu'il résulte des dispositions citées au point 3, d'une part, que la Cour des comptes, n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que le comptable public qui procède au paiement d'une indemnité non instituée par un texte législatif ou réglementaire commet un manquement à ses obligations causant, eu égard au caractère indu de ce paiement, un préjudice financier à l'organisme public concerné ; que, d'autre part, contrairement à ce qui est soutenu, la circonstance que certaines de ces primes aient été instituées par un texte réglementaire postérieurement aux manquements du comptable est sans incidence sur la matérialité du préjudice financier caractérisé par la Cour des comptes ; enfin, qu'un comptable public ne saurait être délié de ses obligations au motif qu'il aurait été placé sous le contrôle hiérarchique du ministre des finances, ordonnateur des dépenses indûment versées, ou que les primes et indemnités versées l'auraient été au profit d'agents relevant du ministère des finances ; que le ministre ne saurait en effet exciper, pour contester l'appréciation portée par la Cour sur l'existence d'un préjudice financier, de ce qu'il exerçait un pouvoir hiérarchique sur les comptables en cause ni de ce que le versement des indemnités litigieuses aurait été imputable à ses propres décisions, dès lors qu'il appartenait au comptable public constatant une irrégularité de suspendre le paiement et d'en informer l'ordonnateur auquel il était loisible de requérir, par écrit, le comptable de payer ; que, par suite, en jugeant que le manquement du comptable avait causé un préjudice financier à l'Etat, la Cour des comptes n'a pas commis d'erreur de droit ni d'erreur de qualification juridique des faits ;
7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'économie et des finances n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Le pourvoi du ministre de l'économie et des finances est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au ministre des finances et des comptes publics, au parquet général près la Cour des comptes, à M. B...C...et à M. D...A....