Conseil d'État · Juge des référés — 1 juin 2015

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 avril et 26 mai 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Mutuelle Saint-Martin demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution, en premier lieu, de l'arrêté du 26 février 2015 de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et du secrétaire d'Etat chargé du budget relatif à la composition de la commission mentionnée à l'article R. 863-8 du code de la sécurité sociale, en deuxième lieu, de la décision du 2 avril 2015  de cette commission ayant déclaré inéligible sa candidature dans le cadre de l'appel à la concurrence relatif à la sélection des contrats d'assurance complémentaire de santé susceptibles de bénéficier du crédit d'impôt mentionné à l'article L. 863-1 du même code et, en troisième lieu, de l'arrêté du 10 avril 2015 de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et du secrétaire d'Etat chargé du budget fixant la liste des contrats donnant droit à ce crédit d'impôt ;
2°) d'enjoindre à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes de réexaminer sa candidature dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort de sa requête ;
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que les décisions litigieuses préjudicient gravement à ses intérêts et à ceux de ses adhérents ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité des décisions litigieuses ;
- l'arrêté du 26 février 2015, en s'abstenant de désigner nominativement les membres de la commission prévue à l'article R. 863-8 du code de la sécurité sociale, méconnaît les dispositions de cet article, ainsi que le principe d'impartialité ;
- il a été publié postérieurement à la date limite de dépôt des offres, en méconnaissance du principe de transparence ;
- la décision du 2 avril 2015 est entachée d'une erreur de fait dès lors que le projet de règlement mutualiste prenait effectivement en compte le régime local Alsace-Moselle ;
- elle est entachée d'une erreur de droit, dès lors que la candidature remplissait l'ensemble des conditions fixées à l'article R. 863-9 du code de la sécurité sociale et au titre V du cahier des charges ;
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2015, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie, que les moyens soulevés par la Mutuelle Saint-Martin ne sont pas fondés et, en outre, que :
- les conclusions tendant à la suspension de l'exécution de la décision du 2 avril 2015 sont irrecevables, dès lors que celle-ci a été entièrement exécutée ;
- l'intérêt général qui s'attache à la mise en oeuvre du crédit d'impôt mentionné à l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale justifie que soit poursuivie l'exécution de l'arrêté du 10 avril 2015 ;
Vu les pièces du dossier desquelles il ressort que la requête a été transmise au secrétaire d'Etat chargé du budget qui n'a pas produit d'observations ;
Vu les décisions dont la suspension de l'exécution est demandée ;
Vu la copie de la requête à fin d'annulation de ces décisions ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la Mutuelle Saint-Martin et, d'autre part, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et le secrétaire d'Etat chargé du budget ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 26 mai 2015 à 15 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Poupot, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Mutuelle Saint-Martin ;
- les représentants de la Mutuelle Saint-Martin ;
- les représentants de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au 28 mai 2015 à 18 heures ;
Vu le nouveau mémoire et les pièces, enregistrés le 27 mai 2015, produits par la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes ;
Vu :
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 modifiée de financement de la sécurité sociale pour 2014 ;
- le décret n° 2014-1144 du 8 octobre 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Sur le cadre juridique applicable au litige :
1. Considérant que l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale a institué, au profit des organismes proposant la souscription de contrats de protection complémentaire en matière de frais de soins de santé, un crédit d'impôt au titre de la taxe, définie à l'article L. 862-4 de ce code, assise sur les cotisations correspondant à ces garanties et dont ils sont redevables ; que ce crédit d'impôt n'est ouvert qu'au titre des contrats, répondant à certaines caractéristiques et souscrits par les bénéficiaires de l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé, dite ACS , en raison de la faiblesse de leurs ressources ; que ce crédit d'impôt, fonction du nombre et de l'âge des personnes composant le foyer, couvertes par le ou les contrats, vient en déduction, en application de l'article L. 863-2 du même code, du montant des cotisations dues par les souscripteurs des contrats  et représente ainsi l'aide qui leur est apportée ;
2. Considérant qu'en vertu des dispositions combinées de l'article L. 863-6 du code de la sécurité sociale et 56 de la loi du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014, le bénéfice du crédit d'impôt sera réservé, pour les contrats souscrits ou renouvelés à compter du 1er juillet 2015,  " aux contrats individuels ou, lorsque l'assuré acquitte l'intégralité du coût de la couverture, collectifs facultatifs d'assurance complémentaire en matière de santé respectant les conditions fixées à l'article L. 871-1, ouverts à tous les bénéficiaires de l'attestation du droit à l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé et sélectionnés à l'issue d'une procédure de mise en concurrence (...) " ; que, selon les dispositions de l'article L. 863-4-1 du même code, qui entreront en vigueur à cette même date, toute personne obtenant le bénéfice de l'aide déjà couverte par un contrat d'assurance complémentaire de santé individuel obtient sur sa demande, au plus tard le premier jour du deuxième mois suivant celle-ci, la résiliation de  la garantie initialement souscrite si l'organisme assureur ne propose pas de contrats figurant sur la liste des contrats sélectionnés ;
3. Considérant que, pour la sélection de ces contrats, les articles R. 863-8 et suivants du code de la sécurité sociale confient au ministre chargé de la sécurité sociale la responsabilité, dans le respect des principes de transparence, d'objectivité et de non-discrimination entre les organismes candidats, d'une procédure de mise en concurrence ; que cette procédure lancée par un avis public renvoyant à un cahier des charges définissant les caractéristiques principales du contrat  est mise en oeuvre et contrôlée par une commission constituée par ce ministre ; qu'à l'issue de la procédure, sur la base de l'avis de la commission classant, après les avoir évaluées, les offres jugées par elles recevables et éligibles, le ministre dresse la liste des contrats donnant droit au crédit d'impôt, dont le nombre minimal ne peut être inférieur à trois et le nombre maximal est fixé par l'avis d'appel à la concurrence ; que si l'article R. 863-12 du code de la sécurité sociale fixe à cinq ans la durée d'inscription sur la liste des contrats sélectionnés, l'article 2 du décret du 8 octobre 2014 relatif à la sélection des contrats d'assurance complémentaire de santé susceptibles de bénéficier du crédit d'impôt a limité à trois ans la durée d'inscription des contrats sélectionnés à l'issue de la première procédure de mise en concurrence ;
Sur le litige :
4. Considérant que cette procédure a été lancée par un avis publié au Journal officiel de la République française le 17 décembre 2014 et le 24 décembre au Journal officiel de l'Union européenne, fixant à trente le nombre maximum de contrats susceptibles d'être sélectionnés ; que par un arrêté du 26 février 2015, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et le secrétaire d'Etat au budget ont défini la composition de la commission de sélection ; qu'à l'issue de la procédure, un arrêté du 10 avril 2015 pris par les mêmes ministres, après avis de la commission, a dressé la liste des contrats retenus, correspondant à dix des offres présentées ;
5. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ; qu'il résulte de ces dispositions que le prononcé de la suspension d'un acte administratif est subordonné notamment à une condition d'urgence ; que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ;
6. Considérant qu'ayant déposé une offre dans le cadre de la procédure de sélection, la Mutuelle Saint-Martin a été informée, le 2 avril 2015, que celle-ci avait été jugée inéligible par la commission ; qu'elle demande la suspension des arrêtés interministériels des 26 février et 10 avril 2015 ainsi que de la décision de la commission du 2 avril 2015 ;
Sur les conclusions relatives à l'arrêté du 26 février 2015 :
7. Considérant que la requérante ne fait état d'aucun élément de nature à établir que les effets de l'arrêté fixant la composition de la commission lui causent un préjudice grave et immédiat de nature à justifier la suspension de son exécution ;
Sur les conclusions relatives à la décision du 2 avril 2015 et à l'arrêté du 10 avril 2015 :
8. Considérant que, contrairement à ce que soutient la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, la circonstance que l'arrêté du 10 avril, que la requérante conteste également, ait dressé la liste des offres, éligibles, ayant été sélectionnées compte tenu de leurs mérites, ne prive pas d'objet les conclusions de la requête dirigées contre la décision du 2 avril ; que la requérante est recevable à demander la suspension de l'arrêté du 10 avril en tant que son offre n'y figure pas, eu égard aux caractéristiques de la procédure, notamment à la circonstance que seuls dix contrats ont été retenus sur le maximum de trente fixé par les documents de la consultation ;
9. Considérant, en premier lieu, que la Mutuelle Saint-Martin a vu son offre écartée au motif que si celle-ci comportait deux grilles tarifaires distinctes, l'une pour les assurés relevant du régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle et l'autre pour les assurés ne relevant pas de ce régime,  la tarification qu'elle proposait ne comportait pas de différence entre des deux catégories d'assurés ; que le cahier des charges mentionnait qu'aucune variation de tarif en fonction de la zone de résidence n'était admise tout en précisant que la tarification devait prendre en compte pour les assurés de ce régime local la couverture que celui-ci garantit ; que le moyen tiré de ce que la commission de sélection des offres aurait fait une inexacte application du cahier des charges alors que la requérante avait pris en compte cette différence pour élaborer, globalement, son offre tarifaire, que les offres n'étaient évaluées que sur la grille tarifaire des assurés non couverts par ce régime et qu'aucune précision n'était donnée sur les modalités de prise en compte des particularités de celui-ci, paraît, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision du 2 avril ainsi que, par voie de conséquence, sur celle de l'arrêté interministériel du 10 avril en tant que l'offre de la requérante n'y figure pas ;
10. Considérant, en second lieu, qu'à l'appui de ses conclusions, la Mutuelle Saint-Martin fait notamment valoir que son éviction lui interdit l'accès au marché de l'assurance complémentaire santé des bénéficiaires de l'ACS, évalué à plusieurs millions de personnes, la prive à court terme d'une part substantielle du montant de ses recettes de cotisations et préjudicie aux intérêts de ses adhérents ;
11. Considérant, ainsi qu'il a été dit au point 2, que le bénéfice du crédit d'impôt n'est subordonné à la présence du contrat souscrit sur la liste dressée par l'arrêté litigieux que pour ceux des contrats souscrits ou renouvelés à compter du 1er juillet prochain ; que toutefois, si les contrats en cours à cette date continuent ainsi à ouvrir droit à cet avantage jusqu'à leur échéance, d'une part, l'article L. 863-4-1 du code de la sécurité sociale ouvre des possibilités de résiliation anticipée des contrats, d'autre part, il ressort des pièces du dossier que 7 165 adhérents de la mutuelle requérante bénéficiaires de l'ACS , représentant environ 15% du total des adhérents, verront leur contrat arriver à échéance au 31 décembre prochain et sont ainsi susceptibles de quitter la mutuelle ;
12. Considérant que si la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes fait valoir que le préjudice, invoqué, d'ampleur limitée est en partie incertain faute notamment de pouvoir établir que la totalité des intéressés, qui peuvent être attachés aux caractéristiques de la mutuelle, la quitteront d'ici le 31 décembre prochain, les conséquences financières attachées au maintien ou au départ de tout ou partie des adhérents concernés, auxquelles s'ajoutent celles nées de l'impossibilité à compter du 1er juillet prochain et pour une durée d'au moins trois ans, de proposer aux bénéficiaires de l'ACS un contrat sélectionné caractérisent une situation d'urgence ; que si la ministre met également en avant l'intérêt public et l'intérêt des organismes dont les offres ont été sélectionnées, à la mise en oeuvre au 1er juillet prochain de l'ensemble du dispositif d'aide à l'accès à une couverture complémentaire, de telles considérations ne peuvent être utilement invoquées pour faire obstacle aux conclusions présentées qui ne visent qu'à la suspension des décisions en tant qu'elles concernent la requérante, la suspension sollicitée n'ayant par elle-même aucune conséquence de la nature de celles qu'invoque la ministre sur la mise en oeuvre de l'ensemble du dispositif ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requérante est fondée à demander la suspension de l'exécution de la décision de la commission de sélection du 2 avril 2015 et, par voie de conséquence, de l'arrêté interministériel du 10 avril 2015 en tant que son offre n'y figure pas ;
Sur les conclusions à fin d'injonction :
14. Considérant que la suspension de l'exécution des décisions implique seulement que  la commission de sélection des offres procède au réexamen de l'offre déposée par la Mutuelle Saint-Martin le 16 février 2015 et, le cas échéant, que le ministre chargé de la sécurité sociale prenne une nouvelle décision à l'égard de cette offre ; qu'il y a lieu d'enjoindre à la commission et au ministre chargé de la sécurité sociale de procéder à ce réexamen d'ici le 30 juin prochain ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
15. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le versement à la Mutuelle Saint-Martin d'une somme de 3 000 euros ;
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : Sont suspendues l'exécution de la décision du 2 avril 2015 de la commission de sélection des offres écartant comme inéligible l'offre proposée par la Mutuelle Saint-Martin ainsi que celle de l'arrêté du 10 avril 2015 de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et du secrétaire d'Etat chargé du budget fixant la liste des contrats donnant droit au crédit d'impôt en application de l'article L. 863-6 du code de la sécurité sociale en tant que cette offre n'y figure pas.
Article 2 : Il est enjoint à la commission de sélection des offres de réexaminer l'offre déposée par la Mutuelle Saint-Martin le 16 février 2015 et, le cas échéant, au ministre chargé de la sécurité sociale de prendre une nouvelle décision à l'égard de cette offre, d'ici le 30 juin 2015.
Article 3 : L'Etat versera à la mutuelle Saint-Martin la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la mutuelle Saint-Martin est rejeté.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la mutuelle Saint-Martin, à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et au secrétaire d'Etat chargé du budget.