Conseil d'État · 9ème / 10ème SSR — 25 septembre 2015

Vu la procédure suivante :
Les sociétés Planet Bloo et Planet Bloo Holding ont demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l'Etat à leur verser la somme de 54 millions d'euros en réparation du préjudice qu'elles ont subi du fait de l'intervention du décret n° 2010-510 du 9 décembre 2010 suspendant l'obligation d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil. Par un jugement n° 1107709 du 4 juin 2013, le tribunal administratif de Paris a rejeté cette demande.
Par un arrêt n° 13PA03011 du 23 janvier 2014, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté la requête formée par MeB..., agissant en qualité de liquidateur judiciaire de la société Planet Bloo, et par la société Planet Bloo Holding, tendant à l'annulation de ce jugement, à la condamnation de l'Etat à leur verser respectivement les sommes de 21 288 354 euros et de 32 663 454 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter de la présentation de leur réclamation préalable et, à titre subsidiaire, à ce que soit ordonnée avant dire droit une expertise afin d'évaluer le préjudice subi.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 mars, 17 juin et 19 décembre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Me B...et la société Planet Bloo Holding demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel, en assortissant les sommes allouées de la capitalisation des intérêts demandés à compter de leur mémoire complémentaire ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'énergie ;
- la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ;
- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;
- le décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 ;
- le règlement général de l'Autorité des marchés financiers ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bastien Lignereux, auditeur,
- les conclusions de Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Tiffreau, Marlange, de la Burgade, avocat de Maître B...et de la société Planet Bloo Holding ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 10 septembre 2015, présentée par Me B... et la société Planet Bloo Holding ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article 10 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 314-1 du code de l'énergie : " Sous réserve de la nécessité de préserver le bon fonctionnement des réseaux, Electricité de France et, dans le cadre de leur objet légal et dès lors que les installations de production sont raccordées aux réseaux publics de distribution qu'ils exploitent, les distributeurs non nationalisés mentionnés à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée sont tenus de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l'achat de l'électricité produite sur le territoire national par : / (...) 2° Les installations de production d'électricité qui utilisent des énergies renouvelables (...) " ; qu'aux termes du quatorzième alinéa du même article, aujourd'hui repris à l'article L. 314-6 du code de l'énergie : " Sous réserve du maintien des contrats en cours et des dispositions de l'article 50, l'obligation de conclure un contrat d'achat prévu au présent article peut être partiellement ou totalement suspendue par décret, pour une durée qui ne peut excéder dix ans, si cette obligation ne répond plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements " ; qu'aux termes de l'article 1er du décret du 9 décembre 2010 suspendant l'obligation d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil, pris en application des dispositions précitées de la loi du 10 février 2000 : " L'obligation de conclure un contrat d'achat de l'électricité produite par les installations mentionnées au 3° de l'article 2 du décret du 6 décembre 2000 susvisé est suspendue pour une durée de trois mois courant à compter de l'entrée en vigueur du présent décret. Aucune nouvelle demande ne peut être déposée durant la période de suspension " ; qu'enfin, aux termes de l'article 5 du même décret : " A l'issue de la période de suspension mentionnée à l'article 1er, les demandes suspendues devront faire l'objet d'une nouvelle demande complète de raccordement au réseau pour bénéficier d'un contrat d'obligation d'achat " ;
2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Planet Bloo, qui avait pour activité la conception, la réalisation, la commercialisation et l'installation de panneaux photovoltaïques, ainsi que la société Planet Bloo Holding, sa filiale, ont demandé au Premier ministre la réparation du préjudice qu'elles ont subi du fait de la suspension de l'obligation d'achat de l'électricité produite à partir de l'énergie radiative du soleil prévue par ce décret ; que MeB..., liquidateur judiciaire de la société Planet Bloo, et la société Planet Bloo Holding demandent l'annulation de l'arrêt du 23 janvier 2014 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté leur requête contre un jugement du tribunal administratif de Paris du 4 juin 2013 rejetant leur demande tendant à la réparation de ce préjudice ;
3. Considérant, d'une part, que la cour a omis de répondre au moyen, invoqué au titre de la responsabilité pour faute de l'Etat et qui n'était pas inopérant, tiré de ce que le décret du 9 décembre 2010 porte atteinte au principe d'égalité en ce qu'il ne concerne pas les autres énergies d'origine renouvelable ;
4. Considérant, d'autre part, que, pour juger que le préjudice subi par les requérantes ne présentait pas le caractère de gravité requis pour engager la responsabilité sans faute de l'Etat, la cour s'est fondée, d'une part, sur la faible durée de la suspension, fixée à trois mois et, d'autre part, sur la possibilité de bénéficier, à l'expiration de la période de suspension, d'un contrat d'obligation d'achat après avoir déposé une nouvelle demande de raccordement au réseau comme le prévoient les dispositions précitées de l'article 5 du décret du 9 décembre 2010 ; qu'en se fondant ainsi seulement sur des considérations abstraites et impersonnelles tirées de ces dispositions du décret, qui ne font pas par elles-mêmes obstacle à ce que le préjudice subi puisse être regardé comme grave, sans rechercher si les circonstances de fait particulières invoquées par les requérantes devant elle étaient de nature à établir la gravité du préjudice subi, la cour a commis une erreur de droit ;
5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ;
6. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Sur les conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité pour faute de l'Etat :
7. Considérant, en premier lieu, que le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne, peut être invoqué par tout opérateur économique auprès duquel une autorité nationale a fait naître, à l'occasion de la mise en oeuvre du droit de l'Union, des espérances fondées ; que, toutefois, lorsqu'un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l'adoption d'une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne peut invoquer le bénéfice d'un tel principe lorsque cette mesure est finalement adoptée ; qu'en l'espèce, aucune disposition du droit de l'Union européenne n'imposait le maintien d'une obligation de conclure un contrat d'achat d'électricité à des conditions tarifaires inchangées ; que les dispositions de l'article 10 de la loi du 10 février 2000, qui prévoient l'obligation de conclure un contrat d'achat d'électricité, ont également, dès l'origine, autorisé le Gouvernement à suspendre cette obligation dans l'hypothèse où elle ne répondrait plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements ; que, par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, le législateur est intervenu pour préciser que les contrats régis par l'article 10 de la loi du 10 février 2000 n'étaient conclus et n'engageaient les parties qu'à compter de leur signature ; que le développement trop rapide des installations de production d'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil et le niveau élevé du tarif d'achat, pesant sur le coût de l'électricité pour le consommateur, avaient été soulignés, notamment, par différents avis de la Commission de régulation de l'énergie et par un rapport du conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies et de l'inspection générale des finances ; que, dans ces conditions, alors même que les arrêtés fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil prévoyaient que la date de demande complète de raccordement au réseau public par le producteur déterminait les tarifs applicables à une installation, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un opérateur prudent et avisé n'aurait pas été mis en mesure de prévoir que pourrait intervenir la suspension provisoire de l'obligation d'achat et la remise en cause des tarifs applicables aux installations pour lesquelles un contrat n'aurait pas encore été signé ; qu'enfin, le visa apposé par l'Autorité des marchés financiers le 30 septembre 2010 sur le prospectus de la société Planet Bloo Holding en vue de l'émission de bons de souscription d'actions est sans incidence sur la légalité du décret  du 9 décembre 2010 ;
8. Considérant, en deuxième lieu, qu'il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle ; qu'en l'espèce, au regard de l'intérêt général qui s'attachait à redéfinir les conditions d'achat de l'électricité issue de l'énergie radiative du soleil et des effets limités dans le temps de la mesure de suspension prononcée, qui réservait en outre les projets les plus avancés, son application immédiate ne peut être regardée comme ayant entraîné une atteinte excessive aux intérêts en cause ; qu'en subordonnant le maintien de l'obligation de conclure un contrat d'achat aux conditions antérieures, pour les installations ayant fait l'objet d'une acceptation de la proposition technique et financière de raccordement au réseau avant le 2 décembre 2010, à la mise en service des installations dans un délai au moins égal à neuf mois à compter de la publication du décret, prorogé le cas échéant des délais nécessaires à la réalisation des travaux de raccordement, le pouvoir réglementaire a laissé aux producteurs un délai raisonnable ; que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doit, dès lors, être écarté ;
9. Considérant, en troisième lieu, que contrairement à ce que soutiennent les requérantes, c'est sans erreur de droit que le Premier ministre a estimé, d'une part, que les producteurs d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil dont l'installation a une puissance inférieure ou égale à 3 kilowatts, pour lesquels la suspension de l'obligation d'achat ne s'applique pas, sont dans une situation différente de celle des producteurs d'électricité dont l'installation a une puissance supérieure à 3 kilowatts et, d'autre part, que les producteurs d'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil sont dans une situation différente de celle des producteurs d'électricité à partir d'autres sources renouvelables d'énergie ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité par le décret du 9 décembre 2010 doit être écarté ;
10. Considérant, en quatrième lieu, qu'à supposer même que la suspension prononcée par le décret du 9 décembre 2010 restreigne la liberté du commerce et de l'industrie, cette restriction résulterait directement de l'article 10 de la loi du 10 février 2000 qui autorise le Gouvernement à suspendre l'obligation de conclure un contrat d'achat lorsqu'elle ne correspond plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements ; que la distinction que les dispositions du décret attaqué opèrent selon la puissance de l'installation et la date d'acceptation de la proposition technique et financière de raccordement au réseau ne porte pas, par elle-même, atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ce principe doit, par suite, être écarté ;
11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité pour faute de l'Etat doivent être rejetées ;
Sur les conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat :
12. Considérant que si la suspension de l'obligation d'achat décidée par le décret du 9 décembre 2010 a pu entraîner un préjudice pour les deux sociétés requérantes, celles-ci n'établissent pas, alors que cette décision a concerné l'ensemble des opérateurs intervenant sur le marché des installations de production d'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil visés par la suspension, en quoi ce préjudice présenterait un caractère spécial ; que, dès lors, leurs conclusions tendant à obtenir l'indemnisation de ce préjudice sur le terrain de la responsabilité sans faute de l'Etat doivent être rejetées ;
13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Me B...et la société Planet Bloo Holding ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 23 janvier 2014 de la cour administrative d'appel de Paris est annulé.
Article 2 : La requête présentée par Me B...et la société Planet Bloo Holding devant la cour administrative d'appel de Paris et leurs conclusions présentées devant le Conseil d'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à Me A...B..., à la société Planet Bloo Holding et à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.