Conseil d'État · Juge des référés — 27 août 2015

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 juillet et 25 août 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat national autonome des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (UNSA-ICNA) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 17 juillet 2015 de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie portant création d'une expérimentation d'évolutions de l'organisation du travail des contrôleurs de la circulation aérienne du centre en route de la navigation aérienne Est ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le Conseil d'Etat est compétent pour connaître du litige ;
- il a intérêt à agir contre l'arrêté contesté et son bureau national a autorisé cette action ;
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que l'arrêté litigieux porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts qu'il défend et à un intérêt public dès lors qu'il préjudicie à la sécurité aérienne et à la santé au travail des ingénieurs du contrôle de la sécurité aérienne ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté ;
- il est, en effet, entaché d'une double illégalité externe, dès lors que ni le comité technique ministériel, ni le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail n'ont été consultés préalablement à l'adoption de l'arrêté ;
- il est en outre entaché d'une double illégalité interne, dès lors que, d'une part, l'auteur de l'arrêté contesté n'avait pas le pouvoir de déroger à l'arrêté du 19 novembre 2002 et que, d'autre part, il méconnaît l'article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- l'auteur de l'arrêté contesté l'a entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation en s'abstenant de diligenter une étude préalable des risques.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 août 2015, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'UNSA-INCA la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la requête est irrecevable, que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 2002-1170 du 16 septembre 2002 ;
- le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 ;
- l'arrêté du 19 novembre 2002 relatif à l'organisation du temps de travail des personnels de la direction générale de l'aviation civile assurant le service du contrôle dans les organismes de contrôle de la circulation aérienne ou de coordination dans les détachements civils de coordination ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'UNSA-ICNA, d'autre part, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 26 août 2015 à 15 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- les représentants de l'UNSA-ICNA ;
- Me Matuchansky, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ;
- les représentants de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie  ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Considérant que dans le dernier état de ses écritures, et comme ses représentants l'ont confirmé à l'audience, le syndicat national autonome des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ne soutient plus que l'arrêté dont il demande la suspension aurait dû être précédé d'une consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, ni que l'auteur de cet arrêté ne pouvait légalement prévoir une expérimentation dérogeant, pour une période déterminée, à l'arrêté du 19 novembre 2002 ;
3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du I de l'article 15 de la loi du 11 janvier 1984 : " Dans toutes les administrations de l'Etat et dans tous les établissements publics de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, il est institué un ou plusieurs comités techniques (...) " ;  qu'aux termes de l'article 3 du décret du 15 février 2011 : " Dans chaque département ministériel, un comité technique ministériel est créé auprès du ministre par arrêté du ministre intéressé (...) " ; qu'aux termes de l'article 9 du même décret : " Des comités techniques spéciaux de service ou de groupe de services peuvent être créés, dès lors que l'importance des effectifs ou que l'examen de questions collectives le justifie (...) " ; qu'enfin aux termes de l'article 35 du même décret : " Les comités techniques sont compétents pour examiner les questions intéressant les seuls services au titre desquels ils ont été créés (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que lorsque l'objet d'un texte réglementaire relève des attributions d'un comité technique spécial créé en application de l'article 9 du décret du 15 février 2011, ce comité technique exerce sa compétence de manière exclusive ; que l'arrêté dont la suspension de l'exécution est demandée, qui organise pour la période du 22 juillet 2015 au 31 mars 2016 une expérimentation portant sur l'organisation du travail des contrôleurs de la circulation aérienne du centre en route de la navigation aérienne Est, a été pris après consultation du comité technique spécial de ce centre ; que cet arrêté ne soulevant aucune question excédant les attributions de ce comité technique spécial, il n'avait pas, en tant que tel, à être soumis au comité technique ministériel ; que si la nouvelle organisation du travail, ainsi prévue à titre expérimental, venait à être étendue à d'autres centres en route de la navigation aérienne, voire à l'ensemble de ces centres, c'est seulement préalablement à cette extension que devraient être consultés les comités techniques spéciaux des autres centres ou le comité technique ministériel ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 17 juillet 2015 aurait dû être pris après consultation du comité technique ministériel n'est pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de cet arrêté ;
4. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de ce que l'arrêté du 17 juillet 2015 aurait été pris sans concertation préalable avec les organisations syndicales de fonctionnaires, en méconnaissance, selon le syndicat requérant, de l'article 8 bis de la loi du 13 juillet 1983, manque en fait ;
5. Considérant, en troisième et dernier lieu, que la sécurité aérienne dépend principalement du contrôle assuré par les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne ; que ce contrôle comporte le " contrôle en route ", consistant à guider les avions dans la traversée de l'espace aérien dont ils ont la charge, ainsi que le " contrôle d'approche ", consistant à guider les avions aux abords d'un aérodrome, depuis la vigie d'une tour de contrôle ou une salle de radar, et le " contrôle d'aérodrome ", consistant à accompagner l'atterrissage des aéronefs ; que, dans le cadre du contrôle en route, dont ils ont la charge exclusive, les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne doivent assurer seuls la gestion  du vol  des avions croisant dans un même espace aérien à des altitudes, vitesses et trajectoires différentes et être capables de recomposer immédiatement le plan de vol des appareils en fonction des positions des uns et des autres ; que l'exercice par ces agents de leurs différentes fonctions nécessite une attention constante aux informations données par leurs écrans radar et une capacité à prendre immédiatement les mesures nécessaires à la bonne gestion des situations qui se présentent à eux ; qu'eu égard aux  conséquences potentielles d'une erreur qu'ils commettraient, des exigences de réactivité appropriée particulièrement fortes s'imposent à eux ; que pour tenir compte de ces exigences, l'organisation du travail des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne fait l'objet de dispositions spécifiques, fixées par le décret du 16 septembre 2002 et l'arrêté du 19 novembre 2002 pris pour son application ; que cette organisation repose sur la fixation, par cycles de travail, d'un certain nombre de vacations quotidiennes impliquant une présence ininterrompue sur le lieu de travail, d'une durée limitée en principe à onze heures, qui comprennent des périodes de tenue de postes et des périodes de repos ;
6. Considérant que, par l'arrêté dont la suspension de l'exécution est demandée, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a mis en oeuvre une expérimentation portant sur l'organisation du travail des ingénieurs du contrôle de la circulation aérienne du centre en route de la navigation aérienne Est, pour la période du 22 juillet 2015 au 31 mars 2016 ; que, dans le cadre de cette expérimentation et par dérogation aux dispositions de l'arrêté du 19 novembre 2002, le cycle de travail de douze jours des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne peut comprendre, pendant les périodes de pointe, sept vacations de contrôle au lieu de six, tout en respectant le principe, fixé par l'article 7 de l'arrêté du 19 novembre 2002, selon lequel le nombre de vacations annuelles correspond à un jour sur deux, soit 155 vacations par an ; que l'arrêté du 17 juillet 2015 permet également que le temps de repos moyen sur un cycle représente 20 % de la durée des vacations au lieu de 25 %, mais seulement lorsque la durée maximale des vacations du cycle est inférieure ou égale à 8 heures 30 minutes ; que, compte tenu du caractère limité des aménagements ainsi apportés à l'organisation du travail des ingénieurs du contrôle de la circulation aérienne, le moyen tiré de ce qu'en mettant en place une telle expérimentation, sans avoir diligenté une étude préalable des risques, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie aurait méconnu le principe de précaution et mis en cause la sécurité aérienne pour les avions en route sur cette partie du territoire, n'est en tout état de cause pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de cet arrêté ;
7. Considérant qu'il résulte de tout ce que précède que le syndicat national autonome des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne n'est pas fondé à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté du 17 juillet 2015 ;
8. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat national autonome des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne la somme que la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête du syndicat national autonome des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au syndicat national autonome des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne et à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.