Conseil d'État · Juge des référés — 25 septembre 2015

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 21 août 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Mutuelle Familiale et l'association Pass Mutuelle demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution, en premier lieu, de la décision du 2 avril 2015 par laquelle le directeur de la sécurité sociale, en sa qualité de président de la commission de sélection instituée par l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale, a informé la Mutuelle Familiale, en sa qualité d'apériteur, de ce que cette commission avait déclaré la candidature de Pass Mutuelle inéligible dans la procédure d'appel d'offres relative à la sélection des contrats d'assurance complémentaire santé susceptibles de bénéficier du crédit d'impôt mentionné à ce même article L. 863-1, en deuxième lieu, de la décision du 15 avril 2015 par laquelle le directeur de la sécurité sociale a rejeté le recours gracieux formé par la Mutuelle Familiale à l'encontre de la décision du 2 avril 2015, en troisième lieu, des décisions implicite puis explicite de rejet de ce même recours gracieux par la commission de sélection intervenues les 8 et 9 juin 2015, en quatrième lieu, de l'arrêté du 10 avril 2015 fixant la liste des contrats ouvrant droit au crédit d'impôt en tant que l'offre proposée par la Mutuelle familiale n'y figure pas ;
2°) d'enjoindre à la commission de sélection des offres de réexaminer l'offre déposée le 16 février 2015 par la Mutuelle Familiale au nom du groupement auquel Pass Mutuelle a adhéré et, le cas échéant, au ministre chargé de la sécurité sociale de prendre une nouvelle décision à l'égard de son offre dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que les décisions litigieuses préjudicient de manière grave et immédiate à leurs intérêts, notamment financiers, et à ceux des cinquante mutuelles avec lesquelles elles ont présenté une offre commune ;
- le directeur de la sécurité sociale n'était pas compétent pour signer la décision du 2 avril 2015 ;
- l'arrêté du 26 février 2015 fixant la composition de la commission de sélection des contrats mentionnée à l'article R. 863-8 du code de la sécurité sociale est entaché d'illégalité en ce qu'il omet de désigner nominativement les membres de cette commission ;
- les décisions litigieuses sont entachées d'une erreur de droit dès lors que l'offre présentée par la Mutuelle familiale, en précisant que l'adhésion est réservée aux personnes à jour du paiement des cotisations dont elles sont redevables au titre des régimes obligatoires d'assurance maladie et d'assurance vieillesse, ne restreint pas l'accès au bénéfice de l'aide au paiement d'une couverture complémentaire santé en méconnaissance de l'avis d'appel public à la concurrence et de son cahier des charges, mais se borne à rappeler une règle d'ordre public énoncée à l'article L. 652-4 du code de la sécurité sociale ;
- ces décisions sont entachées d'un détournement de pouvoir.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2015, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes conclut au rejet de la requête. Elle soutient que :
- les conclusions dirigées contre l'arrêté du 10 avril 2015 sont tardives ;
- les requérantes ne justifient ni de la gravité ni du caractère immédiat du préjudice que leur causeraient les décisions contestées de nature à justifier une situation d'urgence ;
- aucun des moyens soulevés par les requérantes n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la sécurité sociale ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la Mutuelle Familiale et Pass Mutuelle et, d'autre part, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 18 septembre 2015 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Poupot, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Mutuelle Familiale et de Pass Mutuelle ;
- les représentants de la Mutuelle Familiale et Pass Mutuelle ;
- les représentants de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Considérant que l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale a institué, au profit des organismes proposant la souscription de contrats de protection complémentaire en matière de frais de soins de santé, un crédit d'impôt au titre de la taxe, définie à l'article L. 862-4 de ce code, assise sur les cotisations correspondant à ces garanties et dont ils sont redevables ; que ce crédit d'impôt n'est ouvert qu'au titre des contrats, répondant à certaines caractéristiques et souscrits par les bénéficiaires de l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé, dite ACS, en raison de la faiblesse de leurs ressources ; que ce crédit d'impôt, fonction du nombre et de l'âge des personnes composant le foyer, couvertes par le ou les contrats, vient en déduction, en application de l'article L. 863-2 du même code, du montant des cotisations dues par les souscripteurs des contrats et représente ainsi l'aide qui leur est apportée ;
3. Considérant qu'en vertu des dispositions combinées de l'article L. 863-6 du code de la sécurité sociale et de l'article 56 de la loi du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014, le bénéfice du crédit d'impôt est réservé, pour les contrats souscrits ou renouvelés à compter du 1er juillet 2015, " aux contrats individuels ou, lorsque l'assuré acquitte l'intégralité du coût de la couverture, collectifs facultatifs d'assurance complémentaire en matière de santé respectant les conditions fixées à l'article L. 871-1, ouverts à tous les bénéficiaires de l'attestation du droit à l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé et sélectionnés à l'issue d'une procédure de mise en concurrence (...) " ;
4. Considérant que, pour la sélection de ces contrats, les articles R. 863-8 et suivants du code de la sécurité sociale confient au ministre chargé de la sécurité sociale la responsabilité, dans le respect des principes de transparence, d'objectivité et de non-discrimination entre les organismes candidats, d'une procédure de mise en concurrence ; que cette procédure, lancée par un avis public renvoyant à un cahier des charges définissant les caractéristiques principales du contrat, est mise en oeuvre et contrôlée par une commission constituée par ce ministre ; qu'à l'issue de la procédure, sur la base de l'avis de la commission classant, après les avoir évaluées, les offres jugées par elles recevables et éligibles, le ministre dresse la liste des contrats donnant droit au crédit d'impôt, dont le nombre minimal ne peut être inférieur à trois et le nombre maximal est fixé par l'avis d'appel à la concurrence ; que l'article R. 863-12 du code de la sécurité sociale fixe à cinq ans la durée d'inscription sur la liste des contrats sélectionnés, l'article 2 du décret du 8 octobre 2014 relatif à la sélection des contrats d'assurance complémentaire de santé susceptibles de bénéficier du crédit d'impôt limitant toutefois à trois ans la durée d'inscription des contrats sélectionnés à l'issue de la première procédure de mise en concurrence ;
5. Considérant que cette procédure a été lancée par un avis publié au Journal officiel de la République française les 17 et 24 décembre 2014 au Journal officiel de l'Union européenne ; que le cahier des charges de cet appel public à la concurrence précise que " Les offres proposées ne peuvent pas prévoir : (...) de contrainte à l'adhésion ou à la souscription, notamment en termes de limites d'âge " ; que par un arrêté du 26 février 2015, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et le secrétaire d'Etat au budget ont défini la composition de la commission de sélection ; que, par un courrier du 2 avril 2015, le directeur de la sécurité sociale, en sa qualité de président de la commission, a informé la Mutuelle Familiale de ce que cette commission avait déclaré inéligible l'offre qu'elle avait présentée au motif que l'article 2-1 des conditions générales du contrat collectif proposé stipulait, en méconnaissance des prescriptions du cahier des charges prohibant les contraintes à l'adhésion ou à la souscription, que seules pouvaient adhérer les personnes à jour de paiement des cotisations dues au titre des régimes obligatoires d'assurance maladie et d'assurance vieillesse ; qu'à l'issue de la procédure, un arrêté du 10 avril 2015 pris par les mêmes ministres, après avis de la commission, a dressé la liste des contrats retenus, correspondant à dix des offres présentées et au nombre desquels ne figure pas celle présentée par la Mutuelle Familiale ;
6. Considérant qu'à l'appui de leur demande tendant à la suspension de la décision du 2 avril 2015 et des autres décisions qu'elles contestent, les requérantes soutiennent que l'article 2-1 des conditions générales du contrat qu'elles proposent se borne à reproduire les dispositions de l'article L. 652-4 du code de la sécurité sociale selon lesquelles " Est entachée d'une nullité d'ordre public toute clause ou convention conclue par toute personne légalement tenue de cotiser à un régime d'assurance obligatoire institué par le présent livre et garantissant les risques couverts à titre obligatoire par lesdits régimes, lorsque cette personne n'est pas à jour des cotisations dues à ce titre au moment de la conclusion ou du renouvellement du contrat ", sans subordonner l'adhésion des assurés à une condition qui excèderait la portée de ces dispositions législatives ; qu'elles en déduisent que les décisions contestées sont entachées d'erreur de droit en ce qu'elles se fondent sur ce que l'article 2-1 des clauses générales de leur offre méconnaîtrait le cahier des charges ; qu'il résulte toutefois des dispositions de l'article L. 652-4, éclairées par les travaux préparatoires de l'article 35 de la loi du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social dont elles sont issues, que leur adoption a eu pour objet de faire obstacle à une pratique consistant à inciter les assurés des régimes obligatoires de sécurité sociale de travailleurs non salariés des professions non agricoles à cesser d'acquitter les cotisations dont ils sont redevables à ce titre en leur proposant des systèmes parallèles de protection se substituant à ces régimes obligatoires ; que la nullité d'ordre public ainsi prévue ne concerne que les seuls contrats assurant des risques couverts de plein droit par un régime obligatoire, de base ou complémentaire, à l'exclusion des contrats d'assurance complémentaire santé souscrits à titre facultatif en vue de s'assurer au-delà de la couverture de base obligatoire ; que le moyen ainsi soulevé ne paraît pas, par suite, de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité des décisions contestées ;
7. Considérant qu'aucun des autres moyens soulevés à l'appui de la demande de suspension n'est davantage de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un tel doute ;
8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur question de l'urgence et sur la fin de non recevoir opposée par le ministre, que les demandes des requérantes ne peuvent qu'être rejetées, y compris leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la Mutuelle familiale et de l'association Pass Mutuelle est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la Mutuelle Familiale, à l'association Pass Mutuelle et à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.