Conseil d'État · 1ère / 6ème SSR — 2 novembre 2015

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, deux mémoires en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 25 novembre 2013, 17 février 2014, 1er octobre 2014, 19 décembre 2014 et 28 septembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs (FEHAP) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire n° DGOS/R2/DSS/1A/CNAMTS/2013/262 du 27 juin 2013 relative à la diffusion du guide de prise en charge des frais de transports de patients, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 25 juillet 2013 à l'encontre de cette circulaire ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code civil ;
- le code de la santé publique ;
- le code de la sécurité sociale ;
- l'arrêté du 21 décembre 2012 modifiant l'arrêté du 22 février 2008 modifié relatif au recueil et au traitement des données d'activité médicale et des données de facturation correspondantes, produites par les établissements de santé publics ou privés ayant une activité en médecine, chirurgie, obstétrique et odontologie, et à la transmission d'informations issues de ce traitement dans les conditions définies à l'article L. 6113-8 du code de la santé publique ;
- l'arrêté du 4 mars 2013 modifiant l'arrêté du 30 juin 2011 relatif au recueil et au traitement des données d'activité médicale des établissements de santé publics ou privés ayant une activité en soins de suite et de réadaptation et à la transmission d'informations issues de ce traitement, dans les conditions définies aux articles L. 6113-7 et L. 6113-8 du code de la santé publique ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Frédéric Puigserver, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Jean Lessi, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide a la personne privés non lucratifs, et à la SCP Baraduc, Duhamel, Rameix, avocat de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés ;
1. Considérant qu'eu égard aux moyens qu'elle invoque, la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs (FEHAP) doit être regardée comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir des seules dispositions, tout d'abord, de l'antépénultième alinéa du a du 1 du I du guide annexé à la circulaire du ministre des affaires sociales et de la santé et du directeur général de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés du 27 juin 2013 relative à la diffusion du guide de prise en charge des frais de transports de patients, ensuite, du deuxième alinéa du c du 2 de son II, des trois premiers alinéas de la partie " prise en charge " du i du même c du 2 de son II et de la ligne " transport provisoire entre structures (hors SMUR) " du tableau figurant à son III en tant qu'elle met les frais de transport à la charge de l'établissement d'origine et, enfin, du paragraphe " définition " du iii du c du 2 de son II ;
Sur la recevabilité de la requête :
2. Considérant que, d'une part, dans son recours gracieux présenté au ministre des affaires sociales et de la santé le 25 juillet 2013, la fédération requérante critiquait seulement le deuxième alinéa du c du 2 du II du guide annexé à la circulaire attaquée, certaines dispositions du i du même c et certaines dispositions du tableau figurant au III du guide ; que le recours gracieux n'a pu conserver les délais de recours contentieux en ce qui concerne les autres dispositions du guide annexé à la circulaire ; que, d'autre part, la circulaire attaquée a été publiée au bulletin officiel " santé, protection sociale, solidarité " du ministère des affaires sociales et de la santé du 15 août 2013, mis en ligne sur le site internet du ministère chargé des affaires sociales et de la santé au plus tard le 31 août suivant, conformément à l'arrêté du ministre des affaires sociales et de la santé du 22 janvier 2013 pris sur le fondement de l'article 29 du décret du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques ; que, par suite, les conclusions de la requête, enregistrée le 25 novembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, sont tardives, et par suite irrecevables, en tant qu'elles sont dirigées contre l'antépénultième alinéa du a du 1 du I du guide annexé à cette circulaire et le paragraphe " définition " du iii du c du 2 du II de ce guide ;
Sur l'intervention de l'association Collectif interassociatif sur la santé :
3. Considérant que l'association Collectif interassociatif sur la santé justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de la circulaire attaquée ; qu'ainsi, son intervention est recevable dans la limite de la recevabilité des conclusions de la fédération requérante ;
Sur la légalité du deuxième alinéa du c du 2 du II du guide annexé à la circulaire, relatif à la prescription des transports secondaires entre établissements de santé :
4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 6312-1 du code de la santé publique : " Constitue un transport sanitaire, tout transport d'une personne malade, blessée ou parturiente, pour des raisons de soins ou de diagnostic, sur prescription médicale ou en cas d'urgence médicale, effectué à l'aide de moyens de transports terrestres, aériens ou maritimes, spécialement adaptés à cet effet (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 162-4-1 du code de la sécurité sociale : " Les médecins sont tenus de mentionner sur les documents produits en application de l'article L. 161-33 et destinés au service du contrôle médical : (...) 2° Lorsqu'ils établissent une prescription de transport en vue d'un remboursement, les éléments d'ordre médical précisant le motif du déplacement et justifiant le mode de transport prescrit (...) " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 322-5 du même code : " Les frais de transport sont pris en charge sur la base du trajet et du mode de transport les moins onéreux compatibles avec l'état du bénéficiaire " ;
5. Considérant que le premier alinéa du c du 2 du II du guide annexé à la circulaire attaquée définit les transports secondaires comme " des transports interétablissements réalisés entre deux établissements de santé pour un séjour provisoire ou définitif et [des] transports de retour à domicile des patients " ; que son deuxième alinéa prévoit que les médecins exerçant dans l'établissement d'origine du patient " sont chargés de la prescription du transport (...) même si le besoin de transport est exprimé par un établissement tiers " ; que ce même alinéa justifie la règle ainsi fixée par la circonstance que " la prescription médicale du transport (...) impose une prise en compte des éventuelles incapacités du patient au moment du transport, qui ne peuvent être appréciées que par les médecins exerçant au sein de l'établissement dans lequel est hospitalisé le patient " ;
6. Considérant que, ce faisant, les auteurs de la circulaire se sont bornés à rappeler la règle qui se déduit des articles L. 6312-1 du code de la santé publique et L. 162-4-1 et L. 322-5 du code de la sécurité sociale cités ci-dessus, selon laquelle la prescription de transport sanitaire, effectuée en vue de la réalisation ultérieure d'un acte de diagnostic ou de soin, fait l'objet d'une prescription distincte, portant sur le mode de transport et tenant compte, notamment, de l'état de santé du patient, que seul un médecin de l'établissement dans lequel ce patient est hospitalisé au moment du transport est à même d'apprécier ; qu'ainsi, ils n'ont pas porté atteinte à la liberté de prescription du médecin, rappelée, notamment, par les articles L. 162-2 du code de la sécurité sociale et R. 4127-8 du code de la santé publique ; que la fédération requérante n'est, par suite, pas fondée à soutenir que les auteurs de la circulaire attaquée auraient adopté une règle nouvelle entachée d'incompétence ni qu'ils auraient limité la liberté de prescription en empiétant sur la compétence du législateur ;
Sur la légalité des trois premiers alinéas de la partie " prise en charge " du i du c du 2 du II du guide annexé à la circulaire et de la ligne " transport provisoire entre structures (hors SMUR) " du tableau figurant à son III :
7. Considérant que le i du c du 2 du II du guide annexé à la circulaire attaquée définit les transports secondaires provisoires comme les transports entre établissements de santé pour un séjour comprenant au plus une nuitée hors de l'établissement d'origine, dans lequel le patient reste hospitalisé ; qu'aux termes du premier alinéa de la partie " prise en charge " de ce i : " Les transports secondaires provisoires sont à la charge de l'établissement de santé d'origine du patient, celui dans lequel il est hospitalisé au moment du premier transport, lorsqu'il relève des "a, b et c" de l'article L. 162-22-6 du code la sécurité sociale (...) " ; que la ligne " transport provisoire entre structures (hors SMUR) " du tableau figurant à son III reprend cette mention et prévoit, de même, que la charge financière revient à l'établissement d'hospitalisation à domicile, pour les établissements qui relèvent des a, b, c et d de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, lorsque le transport sanitaire vise la réalisation d'un acte, d'un soin ou d'un diagnostic prévu par le protocole de soins en cours ;
8. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale distingue notamment les établissements suivants : " a) Les établissements publics de santé (...) / b) Les établissements de santé privés à but non lucratif qui ont été admis à participer à l'exécution du service public hospitalier à la date de publication de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 (...) / c) Les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement en application de l'article 25 de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 (...) / d) Les établissements de santé privés autres que ceux mentionnés aux b et c ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'agence régionale de santé (...) " ; qu'il résulte des dispositions de l'article R. 162-29 du même code que les frais des activités de médecine, de chirurgie, d'obstétrique et d'odontologie ainsi que des activités exercées sous la forme d'hospitalisation à domicile sont pris en charge en tout ou partie par les régimes obligatoires de sécurité sociale sur la base de tarifs nationaux, tandis que, en vertu des articles R. 162-29-1 et R. 162-29-2, les frais des activités de soins de suite et de réadaptation et des activités de soins de psychiatrie le sont sur la base de tarifs journaliers fixés pour chaque établissement par le directeur général de l'agence régionale de santé ou sous forme d'une dotation annuelle de financement ; que l'article R. 162-31 prévoit, s'agissant des tarifs journaliers, la prise en charge, par le biais de forfaits, des frais occasionnés par " le séjour et les soins avec ou sans hébergement, représentatifs de la mise à disposition des moyens humains, techniques et matériels nécessaires à l'hospitalisation du patient " ; que l'article R. 162-32 prévoit, s'agissant des tarifs nationaux, la prise en charge, par le biais de forfaits, des frais occasionnés par " le séjour et les soins avec ou sans hébergement, représentatifs de la mise à disposition de l'ensemble des moyens nécessaires à l'hospitalisation du patient, à l'exception de ceux faisant l'objet d'une prise en charge distincte en application des dispositions de l'article R. 162-32-1 " ; que, s'agissant des dotations annuelles de financement, leur montant est arrêté par le directeur général de l'agence régionale de santé, en vertu de l'article R. 6145-26 du code de la santé publique, dans le respect du montant de la dotation régionale, en tenant compte notamment de la dotation annuelle de financement de l'année précédente, des prévisions d'évolution de l'activité et des coûts de l'établissement ;
9. Considérant qu'il résulte des dispositions relatives au financement des établissements citées ci-dessus que, par les tarifs et dotations qu'elles prévoient, le pouvoir réglementaire a entendu couvrir, sous réserve des exceptions qu'il a mentionnées, l'ensemble des frais liés à l'hospitalisation de l'assuré social accueilli par un établissement et pris en charge par les régimes obligatoires de sécurité sociale, pendant la durée de son séjour ; que, par suite, les auteurs de la circulaire attaquée n'ont pas méconnu le sens et la portée de ces dispositions en les interprétant comme incluant également dans ces tarifs et dotations les frais du transport de l'assuré vers un établissement tiers lorsque celui-ci est nécessaire au cours de son séjour ; que, par suite, en indiquant que les frais des transports secondaires provisoires sont à la charge de l'établissement de santé d'origine, les auteurs de la circulaire n'ont pas créé une règle nouvelle entachée d'incompétence ni, en tout état de cause, méconnu les dispositions de l'article 1370 du code civil au motif qu'ils auraient imposé aux établissements des obligations qui ne seraient pas nées de leur fait ; qu'ils ne peuvent davantage être regardés, en tout état de cause, comme ayant méconnu l'article 1235 du code civil selon lequel tout paiement suppose une dette, non plus que le principe selon lequel les personnes morales de droit public ne peuvent être condamnées à payer une somme qu'elles ne doivent pas ;
10. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des termes mêmes du guide annexé à la circulaire attaquée qu'il n'entend viser, par les dispositions critiquées, que la situation d'un patient déjà hospitalisé qui doit faire l'objet d'un transport, pour un séjour ne comprenant pas plus d'une nuit, vers un autre établissement de santé ; qu'en particulier, il ne prévoit la prise en charge du transport d'un patient pour une consultation postopératoire que dans l'hypothèse où ce patient est hospitalisé ; que, d'ailleurs, le e du 2 du II du guide annexé à la circulaire, relatif aux consultations externes, exclut toute prise en charge, au titre du a l'article R. 322-10 du code de la sécurité sociale, de ces consultations et des convocations pour les patients non hospitalisés ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la fédération requérante, les auteurs de la circulaire n'ont pas mis à la charge des établissements de santé des frais de transport qui ne seraient pas liés à une hospitalisation et ne devraient pas être pris en charge par l'assurance maladie ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance, pour ce motif, des articles L. 321-1, L. 322-5 et R. 322-10 du code de la sécurité sociale et des arrêtés des 21 décembre 2012 et 4 mars 2013 relatifs, respectivement, aux établissements de santé ayant une activité en médecine, chirurgie, obstétrique et odontologie et en soins de suite et de réadaptation ne peut qu'être écarté ;
11. Considérant, en dernier lieu, que les arrêtés des 21 décembre 2012 et 4 mars 2013 mentionnés ci-dessus définissent en leur point 3.1 la " prestation inter-établissement " comme la " situation dans laquelle un établissement de santé a recours au plateau technique ou aux équipements d'un autre établissement de santé pour assurer aux patients des soins ou des examens qu'il ne peut pas effectuer lui-même " ; que le i du c du 2 du II du guide annexé à la circulaire attaquée assimile à des transports inter-établissements provisoires les transports en vue de consultations postopératoires ayant lieu dans un établissement différent de celui où le patient se trouve hospitalisé, dans les termes suivants : " Au cours de son hospitalisation, un patient peut être transféré dans un autre établissement pour examens post opératoires par exemple. Il n'existe pas de règles spécifiques de prise en charge de ces transports qui doivent en conséquence s'analyser comme des transports inter-établissements provisoires classiques dont la prise en charge répond aux mêmes règles de prescription, de motivation et de responsabilité " ; qu'ils se sont ainsi bornés à renvoyer aux règles de prescription et de prise en charge applicables aux autres hypothèses de transports entre établissements de santé pour un séjour comprenant au plus une nuitée hors de l'établissement d'origine, dans lequel le patient reste hospitalisé ; qu'ils n'ont, en tout état de cause, pas méconnu les dispositions citées ci-dessus des arrêtés des 21 décembre 2012 et 4 mars 2013, qui traitent des actes de diagnostic et de soins et non des transports sanitaires ;
12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la fédération requérante n'est pas fondée à demander l'annulation des dispositions qu'elle attaque de la circulaire du 27 juin 2013 ; que ses conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux contre cette circulaire ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs ; que ces mêmes dispositions font également obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de l'association Collectif interassociatif sur la santé qui, intervenant au soutien de la requête, n'a pas la qualité de partie à l'instance ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés tendant à ce que soit mise à la charge la FEHAP une somme sur le fondement des mêmes dispositions ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de l'association Collectif interassociatif sur la santé est admise en tant qu'elle est dirigée contre le deuxième alinéa du c du 2 du II du guide annexé à la circulaire du ministre des affaires sociales et de la santé et du directeur général de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés du 27 juin 2013, des trois premiers alinéas de la partie " prise en charge " du i du même c du 2 de son II et de la ligne " transport provisoire entre structures (hors SMUR) " du tableau figurant à son III en tant qu'elle met les frais de transport à la charge de l'établissement d'origine.
Article 2 : La requête de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratif est rejetée.
Article 3 : Les conclusions de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et de l'association Collectif interassociatif sur la santé présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs, à la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, à l'association Collectif interassociatif sur la santé et à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.