Conseil d'État · 1ère / 6ème SSR — 30 décembre 2015

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 18 juillet 2014 et 13 avril 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Centre indépendant d'éducation de chiens guides d'aveugles, Mme B...N..., l'Union des maîtres de chiens guides d'Europe, M. J... M..., Mme F...C..., M. A... H..., Mme O...R..., Mme E...I..., Mme K...Q..., Mme G... D...et Mme P... L...demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-362 du 20 mars 2014 relatif à la labellisation des centres d'éducation des chiens d'assistance et des centres d'éducation des chiens guides d'aveugles et à la création d'un certificat national, ainsi que l'arrêté du 20 mars 2014 relatif aux critères techniques de labellisation des centres d'éducation des chiens d'assistance et des centres d'éducation des chiens guides d'aveugles et à la création d'un certificat national ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 500 euros à chaque requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur l'Union européenne ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 ;
- le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Frédéric Puigserver, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Jean Lessi, rapporteur public ;
1. Considérant que le décret du 20 mars 2014 relatif à la labellisation des centres d'éducation des chiens d'assistance et des centres d'éducation des chiens-guides d'aveugles et à la création d'un certificat national a, d'une part, simplifié la procédure de labellisation des centres d'éducation pour chiens guides d'aveugles ou d'assistance, prévue aux articles D. 245-24-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles et, d'autre part, institué, à l'article D. 245-24-4 de ce code, un certificat national destiné à justifier l'éducation du chien par un centre labellisé en vue de " l'accès aux transports, aux lieux ouverts au public ainsi qu'à ceux permettant une activité professionnelle, formatrice ou éducative " ; que l'arrêté du même jour a fixé, à son annexe I, le modèle du certificat national, à son annexe II, les critères techniques de labellisation des centres d'éducation pour chiens guides d'aveugles et pour chiens d'assistance et, enfin, à son annexe III, les conditions de délivrance de l'attestation de formation des éducateurs de chiens d'assistance ;
Sur le décret attaqué :
2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 146-1 du code de l'action sociale et des familles : " Le Conseil national consultatif des personnes handicapées assure la participation des personnes handicapées à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques les concernant. (...) Il peut être consulté par les ministres compétents sur tout projet, programme ou étude intéressant les personnes handicapées (...) " ; qu'aux termes de l'article 9 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif : " Sauf urgence, les membres des commissions reçoivent, cinq jours au moins avant la date de la réunion, une convocation comportant l'ordre du jour et, le cas échéant, les documents nécessaires à l'examen des affaires qui y sont inscrites " ;
3. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ;
4. Considérant que le décret attaqué a été soumis pour avis au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) dans sa séance du 10 septembre 2013 ; qu'il ressort des pièces du dossier que les membres du CNCPH ont été convoqués à cette séance par un courrier électronique du ministère chargé des affaires sociales du 6 septembre 2013, annonçant l'envoi de documents " d'ici le lendemain " ; que le délai de convocation et de communication des documents de la séance, prévu par l'article 9 du décret du 8 juin 2006, n'a ainsi pas été respecté, sans qu'une situation d'urgence ne justifie une telle dérogation ; que, toutefois, dans les circonstances particulières de l'espèce, eu égard au fait que le projet de décret soumis au CNCPH avait essentiellement pour objet de prévoir la création d'un certificat national, qui faisait l'objet d'un consensus parmi les associations de personnes handicapées, à l'absence de toute complexité de ses dispositions et à la circonstance que la séance plénière avait été préparée par une sous-commission du CNCPH dite " commission accessibilité " qui s'était tenue une semaine plus tôt, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette irrégularité ait été susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de l'avis rendu par le CNCPH et, par suite, sur le principe ou le contenu du décret signé par le Premier ministre, ni qu'elle ait privé les intéressés d'une garantie ; que le moyen tiré d'un vice de procédure doit donc être écarté ;
5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d'ordre social, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué : " L'accès aux transports, aux lieux ouverts au public, ainsi qu'à ceux permettant une activité professionnelle, formatrice ou éducative est autorisé aux chiens guides d'aveugle ou d'assistance accompagnant les personnes titulaires de la carte d'invalidité prévue à l'article L. 241-3 du code de l'action sociale et des familles " ; qu'aux termes de l'article L. 211-30 du code rural et de la pêche maritime : " Les chiens accompagnant les personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, moteur, sensoriel ou mental, et dont les propriétaires justifient de l'éducation de l'animal sont dispensés du port de la muselière dans les transports, les lieux publics, les locaux ouverts au public ainsi que ceux permettant une activité professionnelle, formatrice ou éducative " ; qu'aux termes de l'article L. 245-3 du code de l'action sociale et des familles : " La prestation de compensation peut être affectée, dans des conditions définies par décret, à des charges : (...) 5° Liées à l'attribution et à l'entretien des aides animalières. A compter du 1er janvier 2006, les charges correspondant à un chien guide d'aveugle ou à un chien d'assistance ne sont prises en compte dans le calcul de la prestation que si le chien a été éduqué dans une structure labellisée et par des éducateurs qualifiés selon des conditions définies par décret. Les chiens remis aux personnes handicapées avant cette date sont présumés remplir ces conditions " ; que, jusqu'à l'intervention du décret attaqué, les articles  D. 245-24-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles fixaient les conditions de labellisation des centres d'éducation de chiens guides d'aveugle ou de chiens d'assistance pour l'application des seules dispositions de l'article L. 245-3 du même code relatives à la prestation de compensation du handicap ; que l'article 5 du décret attaqué a inséré, au sein de la partie réglementaire du code de l'action sociale et des familles, un nouvel article D. 245-24-4 ainsi rédigé : " Un certificat national, dont le modèle est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé des personnes handicapées et du ministre chargé de l'agriculture, est remis aux détenteurs de chiens en formation, en activité ou non. Ce certificat est délivré sous la responsabilité des centres qui détiennent le label mentionné à l'article D. 245-24-1. / Ce certificat justifie de l'éducation du chien par un centre labellisé et permet l'accès aux transports, aux lieux ouverts au public ainsi qu'à ceux permettant une activité professionnelle, formatrice ou éducative " ;
6. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le décret attaqué a institué un certificat officiel propre à permettre aux maîtres d'un chien guide d'aveugles ou d'un chien d'assistance, éduqué dans un centre bénéficiant du label mentionné aux articles L. 245-3 et D. 245-24-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles, de justifier de l'éducation de leur chien, dans le cadre du droit d'accès reconnu par l'article 88 de la loi du 30 juillet 1987, avec dispense du port de la muselière, elle-même prévue par l'article L. 211-30 du code rural et de la pêche maritime ; qu'en l'absence de toute précision contraire, ces dispositions doivent être comprises, contrairement à ce que soutiennent les requérants, comme s'appliquant, outre aux chiens guides d'aveugles, à tous les chiens d'assistance spécialement éduqués pour accompagner une personne handicapée, quelle que soit la nature de son handicap ; que si le décret attaqué, en instituant le certificat en cause, ne peut être regardé comme posant une condition nouvelle à laquelle seraient subordonnés le droit d'accès et la dispense du port de la muselière, lesquels sont prévus par la loi, il a pour objet de faciliter l'exercice effectif par les personnes handicapées de ces droits ;
7. Considérant que les dispositions contestées du décret du 20 mars 2014 n'instaurent, par elles-mêmes, aucune condition restrictive pour les centres d'éducation susceptibles d'être ainsi labellisés ; que, dès lors, les requérants ne peuvent utilement soutenir qu'en excluant certains centres d'éducation de cette labellisation et en ne prévoyant pas de dispositions transitoires pour eux, le pouvoir réglementaire aurait méconnu le principe d'égalité, la liberté d'association, la liberté d'aller et de venir, le principe de libre circulation des citoyens de l'Union européenne ou encore le principe de sécurité juridique ;
8. Considérant, en troisième lieu, que les requérants ne peuvent utilement contester le 7° de l'article D. 245-24-2 du code de l'action sociale et des familles relatif à l'emploi par les centres d'éducation de personnes possédant un titre relatif à l'éducation des chiens guides d'aveugle ou à l'éducation des chiens d'assistance, dès lors que ces dispositions n'ont pas été modifiées par le décret attaqué ; que, par suite, le moyen tiré de l'atteinte à la libre circulation des travailleurs, protégée par l'article 45 du traité sur l'Union européenne, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ;
9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête du Centre indépendant d'éducation des chiens guides d'aveugles et des autres requérants dirigées contre le décret du 20 mars 2014 doivent être rejetées ;
Sur l'arrêté attaqué :
En ce qui concerne la recevabilité des conclusions :
10. Considérant que les associations requérantes, dont l'objet est l'éducation  de chiens guides d'aveugles ou la défense des intérêts de leurs maîtres, et les autres requérants, maîtres de chiens guides d'aveugles ou éducateurs de tels chiens, ne se prévalent d'aucun intérêt leur donnant qualité pour contester les dispositions de l'arrêté attaqué qui régissent la labellisation des centres assurant l'éducation des chiens d'assistance destinés à accompagner des personnes atteintes d'un autre handicap qu'un handicap visuel, les conditions de délivrance de l'attestation de formation des éducateurs de ces chiens d'assistance ainsi que le certificat justifiant de l'éducation de tels chiens ; que ces dispositions sont divisibles des dispositions de l'arrêté relatives aux centres assurant l'éducation des chiens guides d'aveugles, qui obéissent à des critères techniques de labellisation distincts ; que, par suite, les conclusions de la requête sont irrecevables en tant qu'elles sont dirigées contre les dispositions de l'arrêté du 20 mars 2014 relatives aux chiens d'assistance ;
En ce qui concerne la légalité des autres dispositions de l'arrêté attaqué :
11. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté attaqué a été soumis pour avis au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) au cours de la séance du 10 septembre 2013, dont les participants ont été convoqués dans les conditions décrites au point 4 ci-dessus ; qu'eu égard à la complexité technique de ce texte et aux enjeux que chacune de ses dispositions présentait pour les centres d'éducation susceptibles d'être labellisés et pour les maîtres des chiens éduqués par ces centres, la méconnaissance du délai de convocation et de communication des documents de la séance, prévu par l'article 9 du décret du 8 juin 2006, est susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de l'avis rendu et, par suite, sur le contenu de l'arrêté signé par les ministres compétents ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que ce vice de procédure est de nature à justifier l'annulation de l'arrêté du 20 mars 2014, dans la limite de leurs conclusions admises comme recevables ;
12. Considérant, en second lieu, qu'il résulte des critères techniques définis par l'annexe II de l'arrêté attaqué que ne sont susceptibles d'être labellisés que les centres qui pratiquent certaines méthodes d'éducation des chiens guides d'aveugles, caractérisées notamment par un élevage en chenil ; que les requérants soutiennent sans être contredits que des centres pratiquant d'autres méthodes d'éducation, en privilégiant notamment le placement des chiens auprès d'une " famille d'accueil ", assurent l'éducation de près d'un quart des chiens qui sont actuellement remis à des personnes handicapées ; qu'il ne ressort d'aucun élément du dossier que les chiens éduqués dans ces centres ne présenteraient pas les qualités requises pour accompagner leur maître dans les conditions prévues par l'article 88 de la loi du 30 juillet 1987 et l'article L. 211-30 du code rural et de la pêche maritime ; que, par suite, les requérants sont également fondés à soutenir que les ministres ont commis une erreur manifeste d'appréciation en ne prévoyant pas des critères techniques appropriés permettant la labellisation de tels centres ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'arrêté du 20 mars 2014 doit être annulé en tant qu'il régit la labellisation des centres assurant l'éducation des chiens guides d'aveugles ainsi que le certificat justifiant de l'éducation de ces chiens ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement au Centre indépendant d'éducation des chiens guides d'aveugles et aux autres requérants d'une somme de 200 euros chacun, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêté du 20 mars 2014 relatif aux critères techniques de labellisation des centres d'éducation des chiens d'assistance et des centres d'éducation des chiens guides d'aveugles et à la création d'un certificat national est annulé en tant qu'il régit la labellisation des centres assurant l'éducation des chiens guides d'aveugles ainsi que le certificat justifiant de l'éducation de ces chiens.
Article 2 : L'Etat versera au Centre indépendant d'éducation de chiens guides d'aveugles et aux autres requérants une somme de 200 euros chacun au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au Centre indépendant d'éducation de chiens guides d'aveugles, à Mme B...N..., à l'Union des maîtres de chiens guides d'Europe, à M. J... M..., à Mme F...C..., à M. A...H..., à Mme O...R..., à Mme E...I..., à Mme K...Q..., à Mme G...D..., à Mme P...L..., au Premier ministre, à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.