Conseil d'État · Juge des référés — 16 décembre 2015

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 novembre et 8 décembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération du négoce agricole et COOP de France demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'ordonnance n° 2015-1244 du 7 octobre 2015 relative au dispositif expérimental de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la condition d'urgence est remplie ;
- l'ordonnance contestée prévoit que le dispositif expérimental sera appliqué dès le début de l'année 2016 ;
- elle porte une atteinte grave et immédiate à l'équilibre économique des entreprises de distribution agricole, dont les fédérations requérantes défendent les intérêts, en fixant un objectif inatteignable de réduction de 25 % à l'horizon 2021 de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques en France ;
- elle entraîne une insécurité juridique qui va conduire à une restriction considérable de leurs moyens de production ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'ordonnance contestée ;
- l'article 5 de l'ordonnance litigieuse en instaurant une pénalité financière méconnaît l'article 55 de la loi du 13 octobre 2014, en ce qu'il excède l'habilitation consentie au gouvernement pour mettre en oeuvre le dispositif expérimental par voie d'ordonnance ;
- l'ordonnance contestée est entachée d'incompétence négative dès lors que le gouvernement n'a fixé ni l'assiette, ni le taux de la pénalité financière ;
- elle crée une discrimination entre distributeurs français et distributeurs des autres Etats membres de l'Union européenne, en méconnaissance de l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux ;
- elle méconnaît le principe communautaire de libre concurrence dès lors qu'elle augmente les charges des distributeurs français qui seront seuls au niveau de l'Union européenne à supporter le nouveau dispositif ;
- elle méconnaît la directive européenne 2009/128 du 21 octobre 2009 en introduisant des quotas de volumes au titre des plans d'action visant la réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2015, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 8 décembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicaïdées, l'Association générale des producteurs de blé et autres céréales, la Fédération française des producteurs d'oléagineux et de protéagineux et la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles demandent que le Conseil d'Etat fasse droit aux conclusions des requérantes.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la Fédération du négoce agricole et COOP de France, ainsi que l'Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicaïdées, l'Association générale des producteurs de blé et autres céréales, la Fédération française des producteurs d'oléagineux et de protéagineux et la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles et, d'autre part, le Premier ministre  et le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 9 décembre 2015 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Piwnica, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Fédération du négoce agricole et de COOP de France ;
- les représentants de la Fédération du négoce agricole ;
- le représentant de COOP de France ;
- les représentants de l'Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicaïdées, l'Association générale des producteurs de blé et autres céréales, la Fédération française des producteurs d'oléagineux et de protéagineux et la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles ;
- les représentants du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
1. Considérant que l'Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicaïdées, l'Association générale des producteurs de blé et autres céréales, la Fédération française des producteurs d'oléagineux et de protéagineux et la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles ont intérêt à la suspension de l'exécution de l'ordonnance dont la suspension est demandée ; qu'ainsi leur intervention est recevable ;
2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ; que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ;
3. Considérant que le 1° du I de l'article 55 de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt autorise le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnances, les dispositions législatives nécessaires afin de " mettre en place une expérimentation à l'appui du plan d'action ayant pour objet de réduire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques en définissant les personnes vendant des produits phytopharmaceutiques (...) qui sont tenues de mettre en oeuvre des actions à cette fin, les conditions dans lesquelles ces personnes peuvent satisfaire à ces obligations et un dispositif de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques qui sont délivrés aux personnes assujetties lorsqu'elles justifient avoir satisfait à leurs obligations (...) " ; que les requérantes demandent la suspension de l'exécution de l'ordonnance du 7 octobre 2015 relative au dispositif expérimental de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques, prise sur le fondement de cette habilitation ;
4. Considérant que, pour justifier l'urgence qui s'attacherait à la suspension de son exécution, les requérantes font valoir que l'ordonnance litigieuse menacerait de façon grave et immédiate l'équilibre économique des entreprises de distribution de produits phytopharmaceutiques dans la mesure où elle conduit nécessairement à une diminution de leur chiffre d'affaires et les expose à des pénalités financières en cas de non-respect des obligations qu'elle leur impose ; que, toutefois, tant dans ses écritures qu'au cours de l'audience publique, l'administration fait valoir que l'ordonnance, qui se borne à fixer le cadre général du dispositif en cause, n'impose, par elle-même, aucune obligation aux distributeurs dans la mesure où ce dispositif ne pourra fonctionner qu'une fois qu'auront été pris les textes réglementaires d'application, notamment le décret en Conseil d'Etat auquel l'article 7 de l'ordonnance renvoie, textes qui sont encore en cours d'élaboration ; que, en outre, l'ordonnance prévoit explicitement que le non respect des obligations ne pourra exposer les intéressés à des pénalités qu'à l'issue de la période expérimentale, c'est-à-dire au 31 décembre 2021, ainsi que le précise son article 5 ; que, par suite, la condition d'urgence ne saurait être regardée comme remplie ;
5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux sur la légalité au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, que la demande de la Fédération du négoce agricole et de COOP de France tendant à la suspension de l'exécution de l'ordonnance du 7 octobre 2015 doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention de l'Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicaïdées, l'Association générale des producteurs de blé et autres céréales, la Fédération française des producteurs d'oléagineux et de protéagineux et la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles est admise.
Article 2 : La requête de la Fédération du négoce agricole et de COOP de France est rejetée.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la Fédération du négoce agricole, à COOP de France, à l'Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicaïdées, à l'Association générale des producteurs de blé et autres céréales, à la Fédération française des producteurs d'oléagineux et de protéagineux, à la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.
Copie en sera adressée au Premier ministre.