Conseil d'État · 2ème / 7ème SSR — 15 janvier 2016

Vu la procédure suivante :
1° Par deux mémoires enregistrés les 9 décembre 2015 et 7 janvier 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la Ligue des droits de l'homme demande au Conseil d'État, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2015-1478 du 14 novembre 2015, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
2° Par deux mémoires, enregistrés les 9 décembre 2015 et 7 janvier 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la Ligue des droits de l'homme demande au Conseil d'État, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de la même requête, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 8 de la loi du 3 avril 1955.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ;
- la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 ;
-  le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Cécile Barrois de Sarigny, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Xavier Domino, rapporteur public,
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de la Ligue des droits de l'homme ;
1.	Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;
Sur le litige :
2.	Considérant qu'aux termes de l'article 1er de loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence : " L'état d'urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain, des départements d'outre-mer, des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique " ; qu'aux termes de l'article 2 de la même loi : " L'état d'urgence est déclaré par décret en Conseil des ministres. Ce décret détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur. Dans la limite de ces circonscriptions, les zones où l'état d'urgence recevra application seront fixées par décret. La prorogation de l'état d'urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi " ;
3.	Considérant qu'après les attentats commis à Paris le 13 novembre 2015, l'état d'urgence a été déclaré sur le territoire métropolitain, y compris en Corse, par le décret délibéré en conseil des ministres n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 ; que le décret n° 2015-1476 du même jour a décidé que les mesures d'assignation à résidence prévues à l'article 6 de la loi du 3 avril 1955 pouvaient être mises en oeuvre sur l'ensemble des communes d'Île-de-France ; que ce périmètre a été étendu, à compter du 15 novembre à zéro heure, à l'ensemble du territoire métropolitain par le décret n° 2015-1478 du 14 novembre 2015 ; que l'état d'urgence a, en outre, été déclaré à compter du 19 novembre 2015, sur le territoire des collectivités de Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de la Réunion, de Mayotte, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, par le décret délibéré en conseil des ministres n° 2015-1493 du 18 novembre 2015 ;
4.	Considérant que la loi du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions a prorogé, pour une durée de trois mois à compter du 26 novembre 2015, l'état d'urgence déclaré par les décrets délibérés en conseil des ministres des 14 et 18 novembre 2015 ; que la loi du 20 novembre 2015 a modifié certaines des dispositions de la loi du 3 avril 1955, en particulier celles de l'article 6 de cette loi ;
5.	Considérant que la Ligue des droits de l'homme demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2015-1478 du 14 novembre 2015 modifiant le décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ;
Sur les questions prioritaires de constitutionnalité :
6.	Considérant que la Ligue des droits de l'homme soulève, à l'appui de sa requête, la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans sa rédaction résultant de la loi du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions, ainsi que de l'article 8 de cette même loi ;
En ce qui concerne l'article 6 :
7.	Considérant que l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans sa rédaction résultant de la loi du 20 novembre 2015, dispose que : " Le ministre de l'intérieur peut prononcer l'assignation à résidence, dans le lieu qu'il fixe, de toute personne résidant dans la zone fixée par le décret mentionné à l'article 2 et à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics dans les circonscriptions territoriales mentionnées au même article 2. Le ministre de l'intérieur peut la faire conduire sur le lieu de l'assignation à résidence par les services de police ou les unités de gendarmerie./ La personne mentionnée au premier alinéa du présent article peut également être astreinte à demeurer dans le lieu d'habitation déterminé par le ministre de l'intérieur, pendant la plage horaire qu'il fixe, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures./ L'assignation à résidence doit permettre à ceux qui en sont l'objet de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate d'une agglomération./ En aucun cas, l'assignation à résidence ne pourra avoir pour effet la création de camps où seraient détenues les personnes mentionnées au premier alinéa./ L'autorité administrative devra prendre toutes dispositions pour assurer la subsistance des personnes astreintes à résidence ainsi que celle de leur famille./ Le ministre de l'intérieur peut prescrire à la personne assignée à résidence :/ 1° L'obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, selon une fréquence qu'il détermine dans la limite de trois présentations par jour, en précisant si cette obligation s'applique y compris les dimanches et jours fériés ou chômés ;/ 2° La remise à ces services de son passeport ou de tout document justificatif de son identité. Il lui est délivré en échange un récépissé, valant justification de son identité en application de l'article 1er de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité, sur lequel sont mentionnées la date de retenue et les modalités de restitution du document retenu./ La personne astreinte à résider dans le lieu qui lui est fixé en application du premier alinéa du présent article peut se voir interdire par le ministre de l'intérieur de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics. Cette interdiction est levée dès qu'elle n'est plus nécessaire./ Lorsque la personne assignée à résidence a été condamnée à une peine privative de liberté pour un crime qualifié d'acte de terrorisme ou pour un délit recevant la même qualification puni de dix ans d'emprisonnement et a fini l'exécution de sa peine depuis moins de huit ans, le ministre de l'intérieur peut également ordonner qu'elle soit placée sous surveillance électronique mobile. Ce placement est prononcé après accord de la personne concernée, recueilli par écrit. La personne concernée est astreinte, pendant toute la durée du placement, au port d'un dispositif technique permettant à tout moment de déterminer à distance sa localisation sur l'ensemble du territoire national. Elle ne peut être astreinte ni à l'obligation de se présenter périodiquement aux services de police et de gendarmerie, ni à l'obligation de demeurer dans le lieu d'habitation mentionné au deuxième alinéa. Le ministre de l'intérieur peut à tout moment mettre fin au placement sous surveillance électronique mobile, notamment en cas de manquement de la personne placée aux prescriptions liées à son assignation à résidence ou à son placement ou en cas de dysfonctionnement technique du dispositif de localisation à distance " ;
8.	Considérant que la Ligue des droits de l'homme met en cause la conformité à la Constitution de ces dispositions en ce qu'elles permettent le prononcé de mesures d'assignation à résidence d'une durée assez longue, assorties, le cas échéant, de l'obligation de se présenter aux services de police ou aux unités de gendarmerie jusqu'à trois fois par jour, de celle de demeurer dans le lieu fixé par l'assignation pendant douze heures et de celle de ne plus entrer en relation avec certaines personnes ; que, toutefois, le Conseil constitutionnel a, dans les motifs et le dispositif de sa décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015, déclaré les dispositions ainsi mises en cause, résultant des neuf premiers alinéas de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, conformes à la Constitution ; qu'aucun changement de circonstances survenu depuis cette décision n'est de nature à justifier que la question de la conformité de ces dispositions à la Constitution soit à nouveau renvoyée au Conseil constitutionnel ;
En ce qui concerne l'article 8 :
9.	Considérant que l'article 8 de la loi du 3 avril 1955, dans sa rédaction applicable en l'espèce qui résulte de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, dispose que : " Le ministre de l'intérieur, pour l'ensemble du territoire où est institué l'état d'urgence, et le préfet, dans le département, peuvent ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature dans les zones déterminées par le décret prévu à l'article 2./ Peuvent être également interdites, à titre général ou particulier, les réunions de nature à provoquer ou à entretenir le désordre " ;
10.	Considérant, en premier lieu, que le décret n° 2015-1478 du 14 novembre 2015, qui détermine les zones dans lesquelles l'état d'urgence reçoit application, a pour effet de permettre aux autorités administratives compétentes de prendre certaines des mesures prévues par la loi du 3 avril 1955 pendant la durée de l'état d'urgence, notamment celles prévues à l'article 8 ; que les dispositions de cet article sont, dès lors, applicables au litige ;
11.	Considérant, en deuxième lieu, que l'article 8 de la loi du 3 avril 1955 n'a pas déjà été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel ;
12.	Considérant, en troisième lieu, que la Ligue des droits de l'homme soutient notamment que le législateur ne pouvait prévoir un dispositif d'interdiction administrative de réunion dans le cadre de l'état d'urgence sans l'assortir de garanties appropriées au regard notamment des exigences tenant à la protection du droit d'expression collective des idées et des opinions ; que ce moyen soulève une question nouvelle ; que, par suite, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité portant sur cet article ;
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité portant sur conformité à la Constitution des neuf premiers alinéas de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans sa rédaction résultant de la loi du 20 novembre 2015.
Article 2 : La question de la conformité à la Constitution de l'article 8 de la loi du 3 avril 1955 est renvoyée au Conseil constitutionnel.
Article 3 : Il est sursis à statuer sur la requête de la Ligue des droits de l'homme jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité qui lui est renvoyée.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Ligue des droits de l'homme et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.