Conseil d'État · Juge des référés — 6 janvier 2016

Vu les procédures suivantes :
1° M. E...A...B...a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nice, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner, à titre principal, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 15 novembre 2015 par lequel le ministre de l'intérieur l'a assigné à résidence sur le territoire de la commune du Cannet et, à titre subsidiaire, d'ordonner au ministre de l'intérieur d'étendre la zone d'assignation à résidence à la commune de Cannes. Par une ordonnance n° 1504930 du 18 décembre 2015, le juge des référés a suspendu l'exécution de l'arrêté ministériel du 9 décembre 2015, lequel a abrogé l'arrêté du 15 novembre 2015, portant assignation à résidence de M. A... B....
2° M. A...B...a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nice, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, à titre principal, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 19 novembre 2015 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé la fermeture administrative provisoire du restaurant " Must Kebab " et, à titre subsidiaire, d'ordonner au préfet des Alpes-Maritimes d'autoriser l'ouverture et l'exploitation de l'établissement par son père et son employé. Par une ordonnance n° 1504932 du 18 décembre 2015, le juge des référés a suspendu l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 19 novembre 2015 et a rejeté les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
1° Sous le n° 395620, par un recours et un nouveau mémoire, enregistrés les 28 décembre 2015 et 2 janvier 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'intérieur demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de rejeter la demande de M. A...B....
Il soutient :
- qu'il est établi par deux notes blanches que M. A...B...est proche de membres d'une cellule terroriste qui ont fréquenté à plusieurs reprises son établissement, qu'il est proche de la mouvance salafiste et qu'il a été vu faisant du sport en pleine nuit en tenue paramilitaire ; qu'une troisième note blanche révèle que le mariage religieux de M. A...B...a été célébré en présence d'un islamiste radical ayant combattu au Yémen et que l'intéressé a des contacts par des réseaux sociaux avec d'autres personnes radicalisées ;
- que les dénégations de M. A...B...ne contredisent pas utilement ces constatations ;
- que l'arrêté a été pris à partir d'un faisceau d'indices démontrant qu'il existe des raisons sérieuses de penser que M. A...B...est susceptible d'adhérer aux thèses de l'islam radical et donc de représenter une menace pour l'ordre public.
2° Sous le n° 395621, par un recours et un nouveau mémoire, enregistrés les 28 décembre 2015 et 2 janvier 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'intérieur demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de rejeter la demande de M. A...B....
Il soutient :
- qu'il est établi par deux notes blanches que M. A...B...est proche de membres d'une cellule terroriste qui ont fréquenté à plusieurs reprises son établissement, qu'il est proche de la mouvance salafiste et qu'il a été vu faisant du sport en pleine nuit en tenue paramilitaire ; qu'une troisième note blanche révèle que le mariage religieux de M. A...B...a été célébré en présence d'un islamiste radical ayant combattu au Yémen et que l'intéressé a des contacts par des réseaux sociaux avec d'autres personnes radicalisées ;
- que les dénégations de M. A...B...ne contredisent pas utilement ces constatations ;
- que, dans la mesure où M. A...B...appartient à la mouvance salafiste et adhère aux thèses de l'islam radical, il est probable qu'il continue à accueillir dans son restaurant des musulmans radicaux ; qu'au demeurant, cette appartenance est sans influence directe sur la légalité de l'arrêté de fermeture administrative du restaurant dont la menace pour l'ordre public doit être appréciée objectivement et non en fonction de son imputabilité à M. A...B... ;
- que l'arrêté a été pris à partir d'un faisceau d'indices démontrant qu'il existe des raisons sérieuses de penser que M. A...B...est susceptible d'adhérer aux thèses de l'islam radical et donc de représenter une menace pour l'ordre public.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 janvier 2016, M. A... B... conclut au rejet des recours. Il soutient que les moyens soulevés par le ministre de l'intérieur ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le ministre de l'intérieur et, d'autre part, M. A...B...;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 4 janvier 2016 à 10 heures 45 au cours de laquelle ont été entendus :
- la représentante du ministre de l'intérieur ;
- Me Pinatel, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A... B...;
- M. A... B...;
- le représentant de M. A... B...;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au 5 janvier 2016 à 15 heures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 5 janvier 2016, par lequel le ministre de l'intérieur conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire, par les mêmes moyens ; il soutient en outre que la mosquée de Cannes La Bocca, fréquentée par M. A...B..., est en voie de radicalisation ; que la seule circonstance que l'arrêté ne mentionne pas la durée de l'assignation ne la rend pas illégale.
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 5 janvier 2016, par lequel M. A...B...conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ; il demande à titre subsidiaire des mesures d'aménagement ; il rappelle les arguments présentés au cours de l'audience ; il soutient en outre que la mosquée de Cannes La Bocca n'est pas radicalisée ; qu'il ne peut contrôler la page Facebook de son restaurant ; qu'il ne fréquentait plus la salle de prière du Cannet depuis un an.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 ;
- la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 ;
- le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 ;
- le décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 ;
- le décret n° 2015-1478 du 14 novembre 2015 ;
- le code de justice administrative ;
1. Considérant que les recours du ministre de l'intérieur présentent à juger de questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'ils fassent l'objet d'une même ordonnance ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale " ;
3. Considérant qu'en application de la loi du 3 avril 1955, l'état d'urgence a été déclaré par le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015, à compter du même jour à zéro heure, sur le territoire métropolitain et en Corse et prorogé pour une durée de trois mois, à compter du 26 novembre 2015, par l'article 1er de la loi du 20 novembre 2015 ;
4. Considérant que, d'une part, aux termes de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans sa rédaction issue de la loi du 20 novembre 2015 : " Le ministre de l'intérieur peut prononcer l'assignation à résidence, dans le lieu qu'il fixe, de toute personne résidant dans la zone fixée par le décret mentionné à l'article 2 et à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics dans les circonscriptions territoriales mentionnées au même article 2. (...) / La personne mentionnée au premier alinéa du présent article peut également être astreinte à demeurer dans le lieu d'habitation déterminé par le ministre de l'intérieur, pendant la plage horaire qu'il fixe, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures. / L'assignation à résidence doit permettre à ceux qui en sont l'objet de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate d'une agglomération. (...) / L'autorité administrative devra prendre toutes dispositions pour assurer la subsistance des personnes astreintes à résidence ainsi que celle de leur famille. / Le ministre de l'intérieur peut prescrire à la personne assignée à résidence : / 1° L'obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, selon une fréquence qu'il détermine dans la limite de trois présentations par jour, en précisant si cette obligation s'applique y compris les dimanches et jours fériés ou chômés ; (...) " ; qu'il résulte de l'article 1er du décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015, modifié par le décret n° 2015-1478 du même jour, que les mesures d'assignation à résidence sont applicables à l'ensemble du territoire métropolitain et de la Corse à compter du 15 novembre à minuit ;
5. Considérant que, d'autre part, aux termes de l'article 8 de la loi du 3 avril 1955 : " Le ministre de l'intérieur, pour l'ensemble du territoire où est institué l'état d'urgence, et le préfet, dans le département, peuvent ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature dans les zones déterminées par le décret prévu à l'article 2 " ;
6. Considérant qu'il appartient au juge des référés de s'assurer, en l'état de l'instruction devant lui, que l'autorité administrative, opérant la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l'ordre public, n'a pas porté d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, que ce soit dans son appréciation de la menace que constitue le comportement de l'intéressé, compte tenu de la situation ayant conduit à la déclaration de l'état d'urgence, ou dans la détermination des modalités de l'assignation à résidence ; que le juge des référés, s'il estime que les conditions définies à l'article L. 521-2 du code de justice administrative sont réunies, peut prendre toute mesure qu'il juge appropriée pour assurer la sauvegarde de la liberté fondamentale à laquelle il a été porté atteinte ;
7. Considérant que, sur le fondement des dispositions citées aux point 3 et 4, le ministre de l'intérieur, par un arrêté du 9 décembre 2015, abrogeant et remplaçant un précédent arrêté, a assigné à résidence M. A...B...sur le territoire de la commune du Cannet pendant la durée de l'état d'urgence avec obligation de se présenter deux fois par jour à 8 heures et 19 heures au commissariat de police de Cannes tous les jours de la semaine et lui a imposé de demeurer tous les jours entre 20 heures et 6 heures dans les locaux où il réside au Cannet ; que le préfet des Alpes-Maritimes, sur le fondement des dispositions citées au point 5, a, le 19 novembre 2015, pris un arrêté de fermeture administrative provisoire de l'établissement de restauration exploité sous l'enseigne Must Kebab dont M. A...B...est propriétaire à Cannes ; que ces deux arrêtés ont fait l'objet d'ordonnances suspendant leur exécution par le juge des référés du tribunal administratif de Nice ; que le ministre de l'intérieur demande l'annulation de ces ordonnances ;
8. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction que le ministre s'est fondé, pour prendre la décision d'assignation à résidence, sur les éléments mentionnés dans deux notes blanches des services de renseignement qui ont été soumises au débat contradictoire ; qu'à la suite de son recours, le ministre de l'intérieur a produit une nouvelle note blanche et a apporté diverses précisions en réponse au supplément d'instruction décidé à l'issue de l'audience publique ; que l'ensemble de ces éléments a été également soumis au débat contradictoire ;
9. Considérant qu'il résulte de l'instruction et notamment des trois notes blanches que M. A...B...fréquente de façon très régulière deux lieux de prière au Cannet et à Cannes ; que la salle de prière du Cannet est de tendance salafiste ; que les éléments produits par le ministre, qui ne sont pas utilement contredits par M. A...B..., révèlent que la mosquée de Cannes La Bocca a été financée par un proche de la famille royale saoudienne et qu'elle accueille depuis 2015 un imam provenant d'une mosquée radicale de Tourcoing ; que M. A...B...reconnaît que trois membres cannois de la cellule terroriste dite de Cannes Torcy, qui a été démantelée, ont fréquenté son " snack " entre 2012 et 2013 et se borne à soutenir qu'il ne s'agissait que de clients ; que, l'un d'eux, soupçonné d'avoir préparé un attentat, est incarcéré depuis 2013, l'autre a été mis en examen et le troisième a échappé à des opérations de police pour partir combattre en Syrie ; que M. A...B...connaît également deux autres membres de cette cellule ; que, par ailleurs, il ressort de l'instruction et de la troisième note blanche que son mariage religieux a été célébré chez sa belle-famille avec, comme témoin du mariage, M. D...C..., islamiste radical qui fait l'objet d'une fiche " S ", qui a séjourné et combattu au Yémen ; que M. A...B...a déclaré ignorer ces activités mais a reconnu le connaître depuis l'âge de treize ans et lui avoir demandé d'être son témoin en raison de ses connaissances religieuses ; qu'enfin, l'exploitation du compte Facebook d'un tiers a fait apparaître le nom de M. A...B...ainsi que celui de plusieurs personnes en lien avec la cellule dite de Cannes Torcy ; que même si les faits constatés dans son établissement remontent à 2013 et si certains éléments des notes blanches ne peuvent être repris dans la présente ordonnance en raison de leur imprécision, alors même que la perquisition administrative dont il a fait l'objet sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 n'a, à ce jour, rien révélé d'anormal, il n'apparaît pas cependant au vu de l'ensemble de ces éléments ainsi recueillis tout au long de l'instruction qu'en prononçant l'assignation à résidence de M. A...B...au motif qu'il existait de sérieuses raisons de penser que son comportement constitue une menace grave pour la sécurité et l'ordre publics et en en fixant les modalités d'exécution, le ministre de l'intérieur, conciliant les différents intérêts en présence, ait porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ; que, par suite, le ministre de l'intérieur est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance par laquelle le juge des référés a suspendu l'arrêté assignant à résidence M. A...B... ;
10. Considérant qu'il y a lieu de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur l'autre moyen soulevé par M. A...B...devant le juge des référés :
11. Considérant que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte a été soulevé à l'encontre de l'arrêté du 15 novembre 2015 qui a été abrogé par l'arrêté du 9 décembre 2015,  seul en litige; que, par suite, en tout état de cause, le moyen ne peut qu'être écarté ; que, dès lors, il y a lieu, pour les motif exposés au point 9, de rejeter la demande présentée par M. A... B...; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à ses conclusions tendant à l'extension de son assignation à résidence à la commune de Cannes, compte tenu de la proximité des deux communes ;
12. Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'instruction que la cellule de Cannes Torcy a été démantelée et ses membres n'ont plus fréquenté l'établissement de M. A...B...depuis 2013 ; que, par suite, en se fondant sur la circonstance que se déroulerait " selon toute vraisemblance " dans cet établissement une activité de propagande et de prosélytisme, le préfet n'a pas justifié que l'ouverture du restaurant présenterait en novembre 2015 une menace grave pour la sécurité et l'ordre publics ; que si, en 2013, des délinquants ont été interpellés dans ce lieu en possession de bijoux volés et si, la même année, des écoutes téléphoniques ont révélé que cet établissement était fréquenté par des voleurs de voitures, aucun élément au dossier ne fait apparaître que d'autres personnes suspectes d'activité menaçant l'ordre public s'y seraient réunies depuis plus de deux ans ; que les circonstances que le snack a fait l'objet d'une fermeture administrative d'un jour pour un motif sanitaire et que des riverains se seraient plaints récemment sur internet de désagréments résultant de son ouverture nocturne ne sont pas de nature à justifier une fermeture administrative en application de la loi du 3 avril 1955 ; que, par suite, il apparaît en l'état de l'instruction qu'en prononçant la fermeture de l'établissement au motif qu'il existait de sérieuses raisons de penser que son ouverture présentait une menace grave pour la sécurité et l'ordre public, le préfet des Alpes-Maritimes a porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'entreprendre de M. A...B... ; que, dès lors, le ministre de l'intérieur n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance qu'il attaque, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a suspendu l'exécution de l'arrêté préfectoral du 19 novembre 2015 portant fermeture administrative provisoire du Must Kebab ;
O R D O N N E :
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Article 1er  : L'ordonnance n° 1504930 du juge des référés du tribunal administratif de Nice du 18 décembre 2015 est annulée.
Article 2 : La demande n° 1504930 présentée par M. A...B...devant le juge des référés du tribunal administratif de Nice est rejetée.
Article 3 : Le recours n° 395621 présenté par le ministre de l'intérieur est rejeté.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre de l'intérieur et à M. E...A...B....