Conseil d'État · 3ème - 8ème SSR — 25 mars 2016

Vu la procédure suivante :
La société Crédit Agricole SA a demandé au tribunal administratif de Limoges de la décharger de l'obligation de payer la somme de 88 810 671 euros mise à sa charge par la décision du 17 février 2010 du directeur général de l'Agence de services et de paiement (ASP) et de prescrire le versement à son profit de cette somme. Elle lui a également demandé d'annuler la décision de recouvrement du 17 février 2010, l'ordre de reversement du 24 février 2010 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1001180 du 24 février 2011, le tribunal administratif de Limoges a rejeté ses demandes.
Par un arrêt n° 11BX01010 du 22 novembre 2012, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par la société Crédit Agricole SA contre ce jugement.
Par un pourvoi et trois mémoires en réplique, enregistrés les 22 janvier 2013, 25 mars et 19 septembre 2014 et 4 mars 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Crédit Agricole SA demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil du 17 mai 1999 ;
- le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission du 7 juillet 1995 ;
- le code civil ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Christian Fournier, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société Crédit Agricole Sa et à la SCP Boré, Salve de Bruneton, avocat de l'agence de services et de paiement ;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par plusieurs conventions conclues entre 2000 et 2006 sur le fondement de l'article R. 341-3 du code rural, l'Etat a confié à la Caisse nationale de Crédit Agricole, devenue la société Crédit Agricole SA, la distribution de prêts aux agriculteurs à taux préférentiels ; que ces conventions prévoyaient le versement par l'Etat à l'établissement de crédit de la différence entre le taux de prêt servi aux agriculteurs et le taux du marché, sur présentation par l'établissement de crédit de " factures de bonification " devant permettre à l'Etat d'obtenir la contribution de l'Union européenne au régime d'aide aux agriculteurs ; que, le 2 juin 2003, un avenant aux conventions et aux cahiers des charges conclus au titre des années 2000, 2001 et 2002, assorti d'un protocole d'accord concernant son application, et une convention relative à la distribution des prêts bonifiés à l'agriculture pour la période du 1er mai 2003 au 31 décembre 2006, ont défini les modalités de contrôle des " factures de bonification " présentées par l'établissement de crédit et ont prévu un mécanisme de réfaction des sommes facturées à tort ; qu'à la suite d'un audit effectué en 2005, le Centre national d'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) a constaté différentes anomalies sur les opérations de prêt réalisées au cours des années 2000 à 2003, qui ont conduit l'Agence de services et de paiement (ASP), venue aux droits du CNASEA, à opérer une réfaction de bonification d'un montant de 88 810 671 euros au titre des quatre années en cause sur la somme totale de 889 351 567,93 euros facturée à l'Etat par la société Crédit Agricole SA au titre de cette période ; que le président-directeur général de l'ASP a mis à la charge de la société Crédit Agricole SA, par une décision du 17 février 2010, le remboursement de la somme de 17 245 541,69 euros correspondant à la différence entre la réfaction de 88 810 671 euros et la somme de 71 565 129,31 euros dont l'Etat était encore redevable et a émis, le 24 février 2010, un ordre de reversement de cette somme ; que la société Crédit Agricole SA a saisi le tribunal administratif de Limoges d'une demande tendant à la décharge du montant de la réfaction et à l'annulation de la décision de recouvrement du 17 février 2010, de l'ordre de reversement du 24 février 2010 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; qu'elle se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 22 novembre 2012 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a confirmé le jugement du 24 février 2011 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande ;
2. Considérant, en premier lieu, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 341-1 du code rural, dans sa version applicable au litige : " I. - L'aide financière de l'Etat aux exploitants agricoles prend la forme de subventions, de prêts ou de bonifications d'intérêts, de remises partielles ou totales d'impôts ou de taxes (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 341-3 du même code : " Des prêts bonifiés à moyen terme peuvent être consentis aux exploitants agricoles par les établissements de crédit qui ont passé, à cet effet, une convention avec le ministre de l'agriculture et le ministre chargé de l'économie (...) " ; que, d'autre part, l'article L. 313-3 du code rural a prévu qu'un établissement public national, en l'espèce le CNASEA, a pour objet de mettre en oeuvre les mesures d'aide et les actions d'accompagnement concourant à l'aménagement et à la modernisation des structures des exploitations agricoles ; qu'aux termes de l'article R. 313-14 du même code, dans sa version alors applicable : " Les missions confiées au CNASEA en faveur des exploitations agricoles comprennent notamment : / 1° La mise en oeuvre, pour le compte de l'Etat (...) d'actions concourant à l'installation des agriculteurs et à leur formation continue, à la modernisation, à l'extensification, à la diversification, au développement et à la transmission des exploitations agricoles, ainsi qu'à la mobilité géographique, professionnelle et sociale et à la cessation d'activité des exploitants et futurs exploitants./ (...) / Il assure, sous réserve de l'application des dispositions réglementaires prévoyant l'intervention d'autres organismes ou services publics, le paiement des subventions correspondant aux différentes catégories d'aides et le recouvrement des indus. (...) " ; que les dispositions des articles L. 313-3 et R. 313-14 du code rural doivent être interprétées comme conférant au CNASEA compétence, d'une part, pour contrôler les conditions de gestion des prêts bonifiés accordés aux agriculteurs, pour le compte de l'Etat, par les établissements de crédit habilités et, d'autre part, pour mettre en recouvrement les sommes irrégulièrement facturées à l'Etat par ces établissements de crédit ; que, par suite, les moyens tirés de ce qu'aucun texte n'aurait conféré au CNASEA compétence pour contrôler les chaînes de traitement des prêts bonifiés de la société Crédit Agricole SA et de ce que cette compétence ne pouvait résulter des conventions conclues entre l'Etat et la société Crédit Agricole SA, auxquelles le CNASEA n'était pas partie, ne peuvent qu'être écartés ;
3. Considérant, en deuxième lieu, que si l'arrêt attaqué indique à tort que les dispositions de l'article L. 313 du code rural, dans leur rédaction issue de la loi du 22 juillet 1993 relative à la partie Législative du livre III (nouveau) du code rural, étaient encore en vigueur à la date du contrôle effectué par le CNASEA, qui a débuté en juillet 1995, alors que ces dispositions avaient déjà été modifiées par l'article 220 de loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, cette erreur de plume est sans incidence sur la portée de cet arrêt ;
4. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les conventions conclues entre l'Etat et la société Crédit Agricole SA pour la distribution des prêts bonifiés aux agriculteurs définissent les obligations de l'établissement de crédit quant à l'instruction et au suivi des dossiers de prêts, selon une procédure formalisée qui récapitule les tâches engageant la responsabilité des établissements, parmi lesquelles la constitution et la conservation des dossiers de prêts comportant des pièces justificatives dont la liste est précisée ; que ces conventions prévoient que le contrôle par l'Etat des procédures suivies, effectué par l'intermédiaire du CNASEA, repose sur des audits des procédures de facturation, qui peuvent donner lieu à des réfactions sur les " factures de bonification " ; que l'annexe à l'avenant conclu le 2 juin 2003, applicable aux prêts distribués en 2000, 2001 et 2002, ainsi que le protocole d'accord relatif à l'application de cet avenant et du contrat du 2 juin 2003 relatif aux prêts distribués en 2003 prévoient que le contrôle porte sur un échantillonnage de dossiers, en déterminent la composition, décrivent les éléments sur lesquels porte le contrôle, précisent, pour chaque type d'anomalies dans la constitution et la gestion des dossiers de prêts s'il donne lieu à réfaction et fixent le mode de calcul du taux de réfaction, déterminé par extrapolation à l'ensemble des prêts du taux d'erreur constaté sur l'échantillon contrôlé ; que la réfaction prévue par les stipulations de ces conventions remet en cause le paiement par l'Etat " des factures de bonification " présentées par l'établissement de crédit ; qu'il résulte des conventions mentionnées ci-dessus que le paiement par l'Etat des " factures de bonification " est subordonné au respect par l'établissement de crédit des engagements qu'il a souscrits quant à l'instruction et au suivi des dossiers de prêts ; que le mécanisme de réfaction constitue une modalité d'exécution des engagements contractuels acceptés par les parties et ne peut être regardé, nonobstant son caractère forfaitaire qui résulte de l'extrapolation d'un échantillon à l'ensemble des prêts, comme présentant le caractère d'une sanction contractuelle faute de comporter une fonction de réparation du préjudice subi par l'Etat ou de coercition à l'égard de l'établissement de crédit ; que, par suite, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a ni dénaturé les conventions liant les parties ni inexactement qualifié la réfaction en jugeant qu'elle ne constituait pas une sanction ; qu'eu égard aux moyens dont elle était saisie, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'était pas tenue, contrairement à ce que soutient la société Crédit Agricole SA, de donner au mécanisme de réfaction de bonification une qualification juridique ;
5. Considérant, en quatrième lieu, que si les anomalies dans la constitution et la gestion des dossiers de prêts donnant lieu à réfaction de bonification ne correspondent pas nécessairement à l'attribution de prêts bonifiés à des agriculteurs qui ne rempliraient pas les conditions de fond pour en bénéficier, elles révèlent des irrégularités dans la procédure suivie qui exposent l'Etat à un risque de perte de la contribution communautaire au régime d'aide aux agriculteurs en cas de mise en oeuvre, par la Commission européenne, de la procédure d'apurement communautaire prévue par les règlements (CE) n° 1258/1999 du Conseil du 17 mai 1999 relatif au financement de la politique agricole commune et n° 1663/95 de la Commission du 7 juillet 1995 établissant les modalités d'application du règlement (CEE) n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, section " garantie " ; que les dispositifs de contrôle de la gestion des dossiers de prêt et de réfaction de bonification prévus par les conventions conclues entre l'Etat et la société Crédit Agricole SA ont pour objet de limiter ce risque ;  que, par suite, la cour administrative d'appel n'a, en tout état de cause, commis aucune erreur de droit en jugeant que ces dispositifs avaient pour objet de prémunir l'Etat contre la perspective de la perte de la contribution communautaire au régime d'aide aux agriculteurs ;
6. Considérant, en cinquième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, d'une part, que les " factures de bonification " présentées par l'établissement de crédit ne doivent correspondre qu'à des prêts ou parties de prêt qui n'ont fait l'objet d'aucune mesure de déclassement obligeant l'emprunteur à reverser à l'Etat le montant de la bonification de taux dont il a bénéficié et, d'autre part, que les dossiers ayant fait l'objet d'une mesure de réfaction ne peuvent être déclassés dès lors que le montant de la bonification correspondante a déjà été restituée à l'Etat ; que, par suite, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a ni commis d'erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier en jugeant que les mesures de réfaction de bonification ne pouvaient faire double emploi avec les mesures de déclassement ;
7. Considérant, en dernier lieu, que dès lors que la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé que la réfaction de bonification ne constituait pas une sanction, les moyens d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique et de dénaturation des faits tirés de ce que la cour administrative d'appel aurait fait une application erronée de son pouvoir de modération ou d'augmentation du montant de la réfaction de bonification par application des principes dont s'inspire l'article 1152 du code civil ne peuvent qu'être écartés ;
8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Crédit Agricole SA n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt, qui est suffisamment motivé, qu'elle attaque ;
9. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui dans la présente instance n'est pas la partie perdante, la somme que demande la société Crédit Agricole SA au titre des frais d'instance exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Crédit Agricole SA la somme de 3 000 euros à verser à l'Agence de services et de paiement au titre des frais d'instance exposés par elle et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la société Crédit Agricole SA est rejeté.
Article 2 : La société Crédit Agricole SA versera à l'Agence de services et de paiement la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Crédit Agricole SA, à l'Agence de services et de paiement, à la Fédération Nationale du Crédit Agricole et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement.