Conseil d'État · 1ère chambre — 7 avril 2016

Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
M. B...A...a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision du 2 juillet 2010 par laquelle le président de la communauté urbaine de  Nice Côte d'Azur a exercé le droit de préemption sur un ensemble immobilier situé 1 rue Fodéré à Nice, dont il s'était porté acquéreur. Par un jugement n° 1002885 du 14 décembre 2011, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.
Par un arrêt n° 12MA00550 du 10 avril 2014, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par M. A...contre ce jugement.
Procédure devant le Conseil d'Etat
Par un pourvoi, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 juin 2014, 9 septembre 2014 et 12 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A...demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 10 avril 2014 ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Marie Sirinelli, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Matuchansky, Vexliard, Poupot, avocat de M. B...A...et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la métropole Nice Côte d'Azur ;
Considérant ce qui suit :
1. M. A...s'est porté acquéreur des lots de copropriété d'un immeuble situé 1 rue Fodéré à Nice, sur lequel le président de la communauté urbaine Nice Côte d'Azur (CUNCA) a, par une décision du 2 juillet 2010, exercé son droit de préemption. Il demande l'annulation de l'arrêt du 10 avril 2014 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté son appel formé contre le jugement du tribunal administratif de Nice du 2 juillet 2010 qui avait lui-même rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.
Sur l'exception d'illégalité de la délibération du conseil communautaire du  4 décembre 2009 modifiant la délibération du 18 avril 2008 relative à la délégation du droit de préemption au président de la communauté urbaine Nice Côte d'Azur :
En ce qui concerne la régularité de la procédure d'adoption de la délibération du 4 décembre 2009 :
2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal.". Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale, en vertu de l'article L. 5211-1 du même code.
3. Il résulte de ces dispositions que la convocation aux réunions d'un conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut de note explicative lors de l'envoi de la convocation aux conseillers communautaires entache donc d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
4. La cour, par une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation tant quant à la nature et la portée de la délibération soumise à l'appréciation du conseil communautaire qu'aux éléments d'information adressés à ses membres, a ainsi pu juger, sans commettre d'erreur de droit, que le défaut de note explicative n'avait pas, dans les circonstances de l'espèce, entaché d'irrégularité  la procédure d'adoption de la délibération du 4 décembre 2009.
En ce qui concerne la légalité interne de la délibération du 4 décembre 2009 :
5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la délibération du conseil communautaire de la communauté urbaine Nice Côte d'Azur en date du 4 décembre 2009 a été adoptée, selon les termes mêmes de ses visas, comme la délibération du 18 avril 2008 qu'elle a modifiée, sur le fondement de l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales qui régit notamment les délégations que le président d'un établissement public de coopération intercommunale peut recevoir de l'organe délibérant. Le requérant est, en conséquence, fondé à soutenir que la cour administrative d'appel de Marseille a commis une erreur de droit en citant les dispositions de l'article L. 2122-22 du code général des collectivité territoriales qui ne sont pas applicables aux établissements publics de coopération intercommunale, en vertu de l'article L. 5211-2 du même code, dès lors que l'article L. 5211-10 prévoit, pour ces établissements, des dispositions spécifiques en la matière. Toutefois, les motifs de l'arrêt de la cour administrative d'appel peuvent trouver leur fondement dans les dispositions de l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales,  sans impliquer une appréciation différente des circonstances de fait. Il y a lieu, dès lors, de procéder à cette substitution de base légale.
6. En second lieu, selon les termes de la délibération du 4 décembre 2009, la délégation accordée au président porte sur " tout le périmètre de la communauté urbaine où les droits de préemption (...) ont été ou seront institués (...) ". Le fait que certaines zones de préemption n'aient pas alors été encore définies est sans conséquence sur la légalité de la délégation. Dès lors, c'est sans dénaturer les pièces du dossier que la cour a jugé que ces dispositions, qui entendent inclure l'ensemble du périmètre de préemption de la communauté urbaine, définissent ainsi avec suffisamment de précision celui de la délégation.
Sur la décision de préemption :
7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration (d'intention d'aliéner) vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption (...) ".
8. Si la cour a mentionné que la déclaration d'intention d'aliéner avait été " adressée " à la communauté urbaine de Nice Côte d'Azur le 18 mai 2010, il ressort de l'ensemble des motifs de son arrêt que la date qu'elle a ainsi entendu viser est bien celle de sa réception et non celle de son envoi. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la déclaration d'intention d'aliéner est datée du 10 mai 2010. Les moyens tirés de ce  que la cour a insuffisamment motivé son arrêt, commis une erreur de droit ou dénaturé les pièces du dossier en écartant l'argument selon lequel cette déclaration aurait été reçue par la mairie de Nice dès le 7 mai 2010, ne peuvent, dès lors, qu'être écartés.
9. En second lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) ". Selon l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. (...) ".
10. La cour a recherché si la décision de préemption faisait mention d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés par ces dispositions et si la réalité de ce projet était, à la date de cette décision, suffisamment établie, même si ses caractéristiques précises n'en avaient pas encore été définies. Elle a ainsi relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation et sans commettre d'erreur de droit au regard  des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, que les pièces du dossier établissaient l'existence, à la date de la décision de préemption litigieuse, d'un projet de création d'un parking de 340 places de stationnement.
11. Il résulte de ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... la somme de 3 000 euros à verser à la métropole Nice Côte d'Azur, qui succède aux droits de la communauté urbaine Nice Côte d'Azur, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
-------------
Article 1er : Le pourvoi de M. A...est rejeté.
Article 2 : M. A...versera à la métropole Nice Côte d'Azur une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. B...A...et à la métropole Nice Côte d'Azur.