Conseil d'État · Juge des référés — 14 avril 2016

Vu les procédure suivantes :
1° Sous le n° 397613, par une requête enregistrée le 4 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'assemblée des départements de France, représentée par son président, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est remplie dès lors que l'exécution de l'instruction litigieuse porte atteinte à l'intérêt public s'attachant à ce que les départements exercent pleinement leurs compétences ainsi qu'à l'intérêt des entreprises de bénéficier d'aides mêmes indirectes des départements   ;
- il existe un doute sérieux sur la légalité de cette instruction ;
- elle a été prise par des autorités incompétentes ;
- elle interdit illégalement aux départements d'aider même indirectement les entreprises, comporte une interprétation hasardeuse de la loi en ce qui concerne les liaisons aériennes, restreint les compétences des départements au-delà des dispositions de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, et  méconnaît les dispositions de l'article 72 de la Constitution ;
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la condition d'urgence n'est pas remplie ;
- aucun des moyens soulevés par l'assemblée requérante n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
Par une intervention, enregistrée le 23 mars 2016, le département du Cher, représenté par le président du conseil départemental, demande que le juge des référés du Conseil d'Etat fasse droit aux conclusions de l'assemblée des départements de France, mette à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il reprend les moyens soulevés par l'assemblée des départements de France dans la requête n° 397613 et soutient en outre que son intervention est recevable.
2° Sous le n° 397639, par une requête enregistrée le 4 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département des Ardennes, représenté par le président du conseil départemental, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par l'assemblée des départements de France dans la requête n° 397613.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par lui sous le n° 397613.
3° Sous le n° 397640, par une requête enregistrée le 4 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département de la Charente-Maritime, représenté par le président du conseil départemental, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par l'assemblée des départements de France dans la requête n° 397613.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par lui sous le n° 397613.
4° Sous le n° 397641, par une requête enregistrée le 4 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département d'Indre-et-Loire, représenté par le président du conseil départemental, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par l'assemblée des départements de France dans la requête n° 397613.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par lui sous le n° 397613.
5° Sous le n° 397642, par une requête enregistrée le 4 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département de Loir-et-Cher, représenté par le président du conseil départemental, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par l'assemblée des départements de France dans la requête n° 397613.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par lui sous le n° 397613.
6° Sous le n° 397643, par une requête enregistrée le 4 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département de l'Oise, représenté par le président du conseil départemental, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par l'assemblée des départements de France dans la requête n° 397613.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par lui sous le n° 397613.
7° Sous le n° 397646, par une requête enregistrée le 4 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département du Rhône, représenté par le président du conseil départemental, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par l'assemblée des départements de France dans la requête n° 397613.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par lui sous le n° 397613.
8° Sous le n° 397647, par une requête enregistrée le 4 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département de Seine-et-Marne, représenté par le président du conseil départemental, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par l'assemblée des départements de France dans la requête n° 397613.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il invoque les mêmes moyens que ceux présentés par lui sous le n° 397613.
Après avoir convoqué à une audience publique d'une part, l'assemblée des départements de France, le département des Ardennes, le département de la Charente-Maritime, le département d'Indre-et-Loire, le département de Loir-et-Cher, le département de l'Oise, le département du Rhône et le département de Seine-et-Marne, d'autre part, le Premier ministre et le ministre de l'intérieur ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 4 avril 2016 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- les représentants de l'assemblée des départements de France et des autres départements requérants ;
- les représentants du ministre de l'intérieur ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction jusqu'au 12 avril 2016 à 16 heures ;
Vu le mémoire distinct, enregistré sous le n° 397613 le 4 avril 2016, présenté en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, par lequel l'assemblée des départements de France demande au juge des référés du Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales issu de l'article 94 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ;
Elle soutient que :
- les dispositions contestées sont applicables au litige et n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ;
- la question posée présente un caractère sérieux, dès lors que l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales porte atteinte de façon évidente au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par la Constitution.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2016, le ministre de l'intérieur conclut à ce que le Conseil d'Etat ne renvoie pas la question soulevée au Conseil constitutionnel. Il soutient que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée n'est pas nouvelle et ne présente pas un caractère sérieux.
Par un mémoire en réplique, enregistré le 12 avril 2016, l'assemblée des départements de France persiste dans ses écritures et soutient que le ministre de l'intérieur porte  une appréciation erronée de la notion de clause de compétence générale.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
- le code de justice administrative ;
1. Considérant que les requêtes de l'assemblée des départements de France, du département des Ardennes, du département de la Charente-Maritime, du département d'Indre-et-Loire, du département de Loir-et-Cher, du département de l'Oise, du département du Rhône et du département de Seine-et-Marne tendent à ce que soit ordonnée la suspension de l'exécution de la même instruction ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance ;
Sur l'intervention du département du Cher
2. Considérant que le département du Cher à intérêt à la suspension de l'exécution de l'instruction contestée ; que son intervention est par suite recevable ;
Sur la demande de suspension
3. Considérant que la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a modifié l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales, lequel dispose désormais que : " le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines de compétences que la loi lui attribue " ; que selon l'article L. 1111-9 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 3 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles: "  (...) Le département est chargé d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives à : (...)/3° La solidarité des territoires. (...) " ; que l'article  L. 1111-10 du même code, dans sa rédaction issue de loi du 7 août 2015 citée ci-dessus dispose que le département " peut, pour des raisons de solidarité territoriale et lorsque l'initiative privée est défaillante ou absente, contribuer au financement des opérations d'investissement en faveur des entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (...)  " ;
4. Considérant que, par une instruction du 22 décembre 2015, les ministres de l'intérieur et de la décentralisation et de la fonction publique et le secrétaire d'Etat au budget ont présenté aux préfets " les incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales " et les modalités des actions communes de ces collectivités ; que cette instruction précise ainsi que les compétences des départements " sont dorénavant ciblées essentiellement sur la solidarité sociale et territoriale " ; que ses développements relatifs aux interventions financières des collectivités territoriales hors de leurs compétences, notamment en ce qui concerne le financement de projets dont la maîtrise d'ouvrage est assuré par les communes ou leurs groupements, comportent l'affirmation selon laquelle " le financement du département ne devra pas constituer une aide à une entreprise, même indirectement " ; que l'assemblée des départements de France et les autres requérants demandent la suspension de l'exécution de cette instruction en tant qu'elle dresse la liste des compétences des départements et en définit le contenu ;
5. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ; qu'il résulte de ces dispositions que le prononcé de la suspension d'un acte administratif est subordonné notamment à une condition d'urgence ; que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ;
6. Considérant que, pour soutenir qu'il y a urgence à suspendre l'exécution de l'instruction litigieuse, les requérants avancent qu'elle comporte, s'agissant des compétences des collectivités territoriales, des interprétations restrictives et des incertitudes préjudiciables à l'adoption, par chaque département, de son budget pour l'année 2016, avant l'échéance du 15 avril prévue à l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales ; que toutefois ils n'établissent pas que les départements, dont un certain nombre ont déjà adopté leur budget et qui ont tous la possibilité après son adoption de le modifier, rencontreraient, dans l'élaboration ou la mise en oeuvre de leur budget des difficultés graves résultant de l'instruction litigieuse et justifiant la suspension de son exécution ; que s'il est également soutenu que cette instruction priverait les départements de la possibilité d'aider même indirectement certaines entreprises, au risque d'aggraver encore la situation économique dans certaines parties du territoire, il n'est pas davantage établi, en tout état de cause, qu'elle aurait pour effet de priver des entreprises d'aides directes ou indirectes que pourraient leur apporter les différentes collectivités territoriales;
7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de l'instruction contestée, que la condition d'urgence requise par l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne peut être regardée comme remplie ; qu'il y a lieu, par suite, de rejeter les requêtes de l'assemblée des départements de France et des autres requérants  y compris leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
8. Considérant que la présente ordonnance rejetant les conclusions à fin de suspension pour défaut d'urgence, il n'y a pas lieu de statuer sur la demande de renvoi au Conseil constitutionnel de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée ;
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention du département du Cher est admise.
Article 2 : Les requêtes de l'assemblée des départements de France, du département des Ardennes, du département de la Charente-Maritime, du département d'Indre-et-Loire, du département de Loir-et-Cher, du département de l'Oise, du département du Rhône, et du département de Seine-et-Marne autres sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'assemblée des départements de France, au département de la Charente-Maritime, au département d'Indre-et-Loire, au département de Loir-et-Cher, au département de l'Oise, au département du Rhône, au département de Seine-et-Marne, au département du Cher, au Premier ministre, au ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.