Conseil d'État · Juge des référés — 22 juin 2016

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés les 15, 17 et 21 juin 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association pour une taxation des transactions financières et pour l'action citoyenne (ATTAC), la fédération syndicale Confédération paysanne et l'Union syndicale Solidaires, représentées par leurs représentants légaux, demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la requête est recevable dès lors qu'un recours en annulation a été enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat ;
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que l'exécution de l'ordonnance contestée porte une atteinte grave et immédiate à la situation des requérantes et aux intérêts qu'elles défendent, eu égard à la proximité de la consultation en Loire-Atlantique prévue par le décret n° 2016-503 du 23 avril 2016 ;
- il existe un doute sérieux sur la légalité de l'ordonnance contestée ;
- l'ordonnance a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le Conseil national de la transition écologique et le Conseil national d'évaluation des normes n'ont pas été régulièrement consultés et associés ;
- l'ordonnance contestée méconnaît les dispositions de l'article 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;
- elle méconnaît l'article 7 de la Charte de l'environnement, le principe de libre administration des collectivités territoriales, le principe d'indivisibilité de la République et la souveraineté nationale ;
- elle méconnaît les principes de sécurité juridique et de confiance légitime ;
- elle méconnaît le principe de participation du public à l'élaboration des politiques relatives à l'environnement issu de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 et des directives 2011/92/UE du 13 novembre 2011 et 2014/52/UE du 16 avril 2014 ;
- il y a lieu pour le Conseil d'Etat de communiquer la requête à la Commission Européenne et de produire l'avis qu'il a rendu sur l'ordonnance litigieuse.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 juin 2016, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'Association pour une taxation des transactions financières et pour l'action citoyenne (ATTAC), la fédération syndicale Confédération paysanne, l'Union syndicale Solidaires, d'autre part, le Premier ministre et la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat ;
Vu le procès-verbal de l'audience du 22 juin 2016 à 11 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Texier, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'association association pour une taxation des transactions financières et pour l'action citoyenne (ATTAC) et autres ;
- le représentant de l'association pour une taxation des transactions financières et pour l'action citoyenne (ATTAC) et autres ;
- les représentants de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction ;
Vu le mémoire, enregistré le 22 juin 2016, par lequel la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer  produit la lettre du 8 avril 2016 par laquelle le Premier ministre a saisi le président du Conseil national de l'évaluation des normes d'une version modifiée de ce projet en application des dispositions du deuxième alinéa du VI de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son préambule ;
- la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 ;
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 ;
- la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 ;
- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative ;
1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article 106 de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques du 6 août 2015 : " I. - Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi, sans porter atteinte aux principes fondamentaux et aux objectifs généraux du code de l'environnement, visant à : / [...] 3° Réformer les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de projets, plans et programmes et de certaines décisions, afin de les moderniser et de les simplifier, de mieux garantir leur conformité aux exigences constitutionnelles ainsi que leur adaptabilité aux différents projets, de faire en sorte que le processus d'élaboration des projets soit plus transparent et l'effectivité de la participation du public à cette élaboration mieux assurée : / [...] c) En prévoyant de nouvelles modalités d'information et de participation du public [...], ainsi qu'une procédure de consultation locale des électeurs d'une aire territoriale déterminée sur les décisions qu'une autorité de l'Etat envisage de prendre sur une demande relevant de sa compétence et tendant à l'autorisation d'un projet susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement " ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-20 du code de l'environnement dans sa version issue l'ordonnance contestée du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement : " L'Etat peut consulter les électeurs d'une aire territoriale déterminée afin de recueillir leur avis sur un projet d'infrastructure ou d'équipement susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement dont la réalisation est subordonnée à la délivrance d'une autorisation relevant de sa compétence, y compris après une déclaration d'utilité publique. " ;
4. Considérant, en premier lieu, d'une part, qu'aux termes du IV de l'article 106 de la loi du 6 août 2015 précitée : " Le Conseil national de la transition écologique mentionné à l'article L. 133-1 du code de l'environnement est associé à l'élaboration des ordonnances prévues au I du présent article et émet des avis " ; qu'en l'état de l'instruction, il résulte des  délibérations n° 2016-01 du 16 février 2016 et n° 2016-04 du 24 mars 2016 du Conseil national de la transition écologique que le moyen tiré de ce que ce Conseil n'a pas été associé à l'élaboration de l'ordonnance contestée n'est pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité de l'ordonnance contestée ; qu'il en va de même, d'autre part, au regard notamment de l'avis du Conseil national de l'évaluation des normes du 11 avril 2016 et de la lettre de saisine du 8 avril 2016, du moyen tiré de ce que ce Conseil n'aurait pas été consulté conformément à la procédure prévue à l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales ;
5. Considérant, en deuxième lieu, que le moyen tiré de ce que l'ordonnance contestée méconnaîtrait les dispositions de l'article 106 de la loi du 6 aout 2015 précitée aux motifs, d'une part, que les dispositions de l'article L. 123-26 du code de l'environnement étendent les compétences de la Commission nationale du débat public et, d'autre part, qu'elles donnent la faculté à l'Etat de consulter les électeurs après l'intervention des décisions d'autorisation du projet et en particulier après la déclaration d'utilité publique, n'est pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité de l'ordonnance contestée ;
6. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement ne font nullement obstacle à ce que le Gouvernement intervienne dans les matières qu'elles régissent par voie d'ordonnance dans les conditions prévues à  l'article 38 de la Constitution ; que l'ordonnance contestée ne crée pas un pouvoir de décision nouveau de nature à affecter les compétences des collectivités territoriales ; que l'ordonnance contestée, conformément aux  dispositions du 3° de l'article 106 de la loi du 6 août 2015 précitée, instaure la faculté pour le Gouvernement de recueillir un avis auprès des électeurs qui ne lie pas les autorités compétentes ; qu'ainsi, et en tout état de cause, les moyens tirés de ce que l'ordonnance contestée méconnaîtraient les dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement, les principes constitutionnels de libre administration des collectivités territoriales, d'indivisibilité de la République, de souveraineté nationale et le principe de sécurité juridique ne peuvent, en l'état de l'instruction, créer un doute sérieux sur la légalité de l'ordonnance contestée ;
7. Considérant, en quatrième lieu, que le principe de confiance légitime, qui est au nombre des principes généraux du droit de l'Union européenne, ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit communautaire ; qu'aucun texte de droit de l'Union n'a pour objet de régir les modalités de consultation du public concernant les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement ; que, par suite, les requérantes ne peuvent utilement invoquer le principe de confiance légitime ;
8. Considérant, en dernier lieu, que les dispositions de l'ordonnance contestée instaurent une consultation facultative qui n'a ni pour objet ni pour effet de se substituer aux autres procédures de participation du public prévues au code de l'environnement ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que les dispositions de l'ordonnance contestée méconnaîtraient les stipulations des articles 6, 7 et 8 de la convention signée le 25 juin 1998 à Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement et les dispositions des directives 2011/92/UE du 13 novembre 2011 et 2014/52/UE du 16 avril 2014 ne sont pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité de l'ordonnance contestée ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l'existence d'une situation d'urgence, qu'aucun moyen invoqué par les requérantes à l'appui de leur demande de suspension n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'ordonnance contestée ; que, par suite, leur requête ne peut qu'être rejetée, y compris leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'association pour une taxation des transactions financières, la fédération syndicale Confédération paysanne et l'Union syndicale Solidaires est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Association pour une taxation des transactions financières et pour l'action citoyenne, à la fédération syndicale Confédération paysanne, à l'Union syndicale Solidaires et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat.
Copie en sera adressée pour information au Premier ministre.