Conseil d'État · Juge des référés — 8 juillet 2016

Vu la procédure suivante :
Par une requête, deux mémoires complémentaires et un mémoire en réplique, enregistrés les 9, 16, 23 et 30 juin 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération nationale des transports de voyageurs et la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire, représentées respectivement par leurs représentants légaux, demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 25 mai 2016 par lequel la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, ont procédé à l'extension des avenants n°s 79, 87, 89 et 103 du 13 févier 2014 modifiant la convention collective nationale des transports routiers et des activités auxiliaires du transport ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.
Elles soutiennent que :
- la condition d'urgence est satisfaite, dès lors que l'arrêté litigieux, d'une part, préjudicie de manière grave et immédiate à leurs intérêts économiques et, d'autre part, constitue une menace pour la paix sociale ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté ;
- il est insuffisamment motivé en ce qu'il ne justifie pas l'extension des avenants n°s 79, 87, 89 et 103 en dépit d'une double opposition ;
- il est entaché d'une erreur de droit, dès lors que les avenants litigieux ne pouvaient être négociés ni conclus par l'Organisation des transporteurs routiers européens qui n'est pas une organisation syndicale représentative au sens de l'article L. 2121-1 du code du travail, notamment en ce qui concerne le critère de la transparence financière ;
- il est entaché d'une erreur de droit, ou, à défaut, d'une erreur de qualification juridique des faits, en ce qu'il méconnaît le principe de loyauté des négociations ;
- l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que l'extension des avenants litigieux perturbe gravement l'équilibre économique des entreprises.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juin 2016, la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la requête est irrecevable, que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juin 2016, l'Organisation des transporteurs routiers européens conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérantes une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la requête est irrecevable, que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2016, la Fédération générale des transports et de l'équipement FGTE - CFDT et la Fédération nationale des syndicats de transports FNST - CGT concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérantes la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2016, la Fédération nationale des transports et de la logistique FO-UNCP conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la requête est irrecevable, que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la Fédération nationale des transports de voyageurs et la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire et, d'autre part, la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, l'Organisation des transporteurs routiers européens, la Fédération générale des transports et de l'équipement  FGTE - CFDT, la Fédération nationale des syndicats de transports FNST - CGT, la Fédération générale des transports - CFTC et la Fédération nationale des transports et de la logistique FO- UNCP ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 30 juin 2016 à 15 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Gatineau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Fédération nationale des transports de voyageurs et la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire ;
- le représentant de la Fédération nationale des transports de voyageurs et de la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire ;
- les représentants de la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ;
- les représentants de l'Organisation des transporteurs routiers européens ;
- Me Coudray, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, représentant de la Fédération générale des transports et de l'équipement FGTE - CFDT et de la Fédération nationale des syndicats de transports FNST - CGT ;
- les représentants de la Fédération générale des transports et de l'équipement FGTE - CFDT et la Fédération nationale des syndicats de transports FNST - CGT ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction jusqu'au jeudi 7 avril à 18 heures ;
Vu la mesure d'instruction supplémentaire par laquelle le juge des référés a demandé, à l'issue de l'audience, à la Fédération nationale des transports de voyageurs et la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire de produire des éléments sur les conséquences de l'augmentation de la masse salariale sur l'équilibre économique des entreprises adhérentes ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 6 juillet 2016, présenté par la Fédération nationale des transports de voyageurs et la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire, qui produit des exemples en vue d'illustrer l'impact de l'arrêté d'extension sur la situation de diverses entreprises de transport de voyageurs ;
Vu le nouveau mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2016, présenté par l'Organisation des transporteurs routiers européens. Elle soutient, d'une part, que les éléments supplémentaires produits par les requérantes ne sont pas de nature à établir l'existence d'une situation d'urgence, d'autre part, qu'elle satisfait aux critères de représentativité, en particulier à celui relatif à l'implantation géographique équilibrée ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code du travail ;
- le code de justice administrative ;
1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 2261-15 du code du travail : " Les stipulations d'une convention de branche ou d'un accord professionnel ou interprofessionnel (...) peuvent être rendues obligatoires pour tous les salariés et employeurs compris dans le champ d'application de cette convention ou de cet accord, par arrêté du ministre chargé du travail, après avis motivé de la Commission nationale de la négociation collective " ; qu'aux termes de l'article L. 2261-19 du même code : " Pour pouvoir être étendus, la convention de branche ou l'accord professionnel ou interprofessionnel, leurs avenants ou annexes, doivent avoir été négociés et conclus en commission paritaire. / Cette commission est composée de représentants des organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives dans le champ d'application considéré  (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions qu'un accord ne peut être étendu à l'ensemble des entreprises comprises dans son champ d'application que s'il a été négocié et conclu par les organisations représentatives dans ce champ d'application ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-1 du code du travail : " La représentativité des organisations syndicales est déterminée d'après les critères cumulatifs suivants : / 1° Le respect des valeurs républicaines ; / 2° L'indépendance ; / 3° La transparence financière ; / 4° Une ancienneté minimale de deux ans dans le champ professionnel et géographique couvrant le niveau de négociation. (....) / ; 5° L'audience établie selon les niveaux de négociation (...) / ; 6° L'influence, prioritairement caractérisée par l'activité et l'expérience ; / 7° Les effectifs d'adhérents et les cotisations " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-5 du code du travail : " Dans les branches professionnelles, sont représentatives les organisations syndicales qui : 1° Satisfont aux critères de l'article L. 2121-1 ; 2° Disposent d'une implantation territoriale équilibrée au sein de la branche (...)  " ; qu'antérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions des articles L. 2151-1 et L. 2152-1 du code du travail, issues de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, ces dispositions s'appliquaient tant aux organisations d'employeurs qu'aux syndicats de salariés ; que l'article L. 2121-2 du code du travail prévoit que " S'il y a lieu de déterminer la représentativité d'un syndicat ou d'une organisation professionnelle autre que ceux affiliés à l'une des organisations représentatives au niveau national, l'autorité administrative diligente une enquête. / L'organisation intéressée fournit les éléments d'appréciation dont elle dispose " ;
4. Considérant que les organisations requérantes soutiennent que l'Organisation des transporteurs routiers européens (O.T.R.E.), seule organisation d'employeurs à avoir signé les avenants n°s 79, 87, 89 et 103 du 23 février 2014 à la convention collective nationale des transports routiers et des activités auxiliaires du transport, ne satisferait pas aux critères de représentativité posés par les dispositions précitées, en particulier au critère relatif aux effectifs et cotisations, au critère d'implantation territoriale équilibrée au sein de la branche, au critère de transparence financière et au critère d'influence ;
5. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'O.T.R E a fait l'objet, au cours de l'année 2012, en application de l'article L. 2121-2 précité du code du travail, d'une enquête visant à apprécier sa représentativité ; que selon les résultats de cette enquête, 2 810 entreprises du secteur sur un total de 37043, soit 7,6%, adhéraient à cette date à l'O.T.R.E. ; que ces entreprises représentaient 7,5 % des salariés employés dans la branche ; que le ministre précise dans ses écritures en défense dans la présente instance que les entreprises adhérentes à l'O.T.R.E. représentent 18 % des entreprises de la branche adhérentes à une organisation patronale ; que si les organisations requérantes soutiennent que ces chiffres seraient surévalués, ils ne font état que d'une erreur de 278 entreprises, qui, à la supposer établie ne réduirait que marginalement la part des entreprises de la branche adhérentes de l'O.T.R.E. ; qu'un tel pourcentage, bien que notablement inférieur à la part des entreprises qui adhèrent à la Fédération Nationale du Transport Routier, première organisation d'employeurs de la branche, ne permet pas de regarder l'O.T.R.E. comme non représentative au sein de celle-ci ; que si les organisations requérantes soutiennent par ailleurs que le nombre d'adhérents de l'O.T.R.E. serait très faible dans certains métiers, elles n'invoquent qu'un faible nombre de métiers sans, au demeurant, indiquer les effectifs des entreprises adhérentes, ce qui ne permet pas d'apprécier le bien fondé de leurs allégations ; qu'en outre, il n'est pas sérieusement contesté qu'entre la date à laquelle l'enquête de représentativité a été effectuée et la date de signature des avenants litigieux à la convention collective nationale, les effectifs de l'O.T.R.E. se sont accrus de manière significative ; qu'enfin, si les organisations requérantes soutiennent que les données fournies par l'O.T.R.E au sujet des cotisations de ses adhérents comportent des incohérences, elles n'indiquent pas, en l'état de l'instruction, en quoi ces approximations devraient conduire à regarder comme non satisfait le critère correspondant ;
6. Considérant, en deuxième lieu, que si les organisations requérantes soutiennent que l'O.T.R.E. ne satisferait pas au critère, posé par le 2° de l'article L. 2122-5 du code du travail, d'implantation territoriale équilibrée au sein de la branche, au motif qu'elle ne justifierait pas que figureraient, parmi ses adhérents, des syndicats répartis de manière équilibrée sur tout le territoire et que son audience serait concentrée dans certaines régions qui ne sont pas les foyers les plus importants de l'activité de transport routier, ces allégations ne paraissent pas, en l'état de l'instruction, de nature à combattre efficacement les éléments précis produits par l'O.T.R.E. et le ministre selon lesquels cette organisation compterait 19 structures territoriales réparties sur l'ensemble du territoire français et aurait renforcé sa présence dans l'ensemble des secteurs de la branche par l'adhésion de 5 fédérations sectorielles ;
7. Considérant, en troisième lieu, que les organisations requérantes soutiennent que l'O.T.R.E. ne satisferait pas au critère de transparence financière au motif qu'elle n'aurait pas publié ses comptes pour les années 2010, 2012, 2013 et 2014, dans les conditions prévues par les dispositions des articles D. 2135-7 et D.2135-9 du code du travail, sur le site de la direction de l'information légale et administrative ; qu'il n'est toutefois pas sérieusement contesté que les ressources de l'O.T.R.E. n'excédaient pas, en 2010, le seuil fixé par ces dispositions au-delà duquel une telle publication était obligatoire ; que s'agissant des années 2012 et 2013, l'O.T.R.E. soutient sans être contredite qu'elle a par erreur publié ses comptes, certifiés par un expert comptable, sur le site du journal officiel relatif aux associations et non sur celui spécifique aux syndicats ; que les arguments relatifs aux comptes de l'année 2014 sont sans incidence sur la légalité de l'arrêté d'extension d'avenants conclus antérieurement à la clôture de cet exercice ;
8. Considérant, enfin, que si les requérantes contestent que l'O.T.R.E. satisferait au critère d'influence, prioritairement caractérisée par l'activité et l'expérience, mentionné au 6° de l'article L. 2121-1 du code du travail, elles ne sauraient utilement combattre les éléments avancés en sens contraire par le ministre, tirés de la participation de cette organisation à la négociation collective et à de nombreuses concertations organisées par les pouvoirs publics dans le secteur du transport routier, par la seule circonstance que l'O.T.R.E. n'aurait pas dû, faute de représentativité suffisante, prendre part à ces négociations et discussions ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'absence de caractère représentatif, à la date de conclusion des avenants à la convention collective nationale des transports routiers et des activités auxiliaires du transport, de la seule organisation patronale signataire n'est pas de nature à faire naître, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté portant extension de ces avenants ; qu'il en va de même des autres moyens soulevés à l'encontre de la légalité de cet arrêté, tirés de son insuffisante motivation, du défaut de loyauté des discussions ayant conduit à l'adoption des avenants en cause et de ce que l'arrêté d'extension serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
10. Considérant que, par suite, et sans qu'il soit besoin ni d'examiner la question de l'urgence, ni de statuer sur les fins de non recevoir soulevées en défense, les conclusions présentées par la Fédération nationale des transports de voyageurs et la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire tendant à la suspension de l'arrêté du 25 mai 2016 par lequel la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat ont procédé à l'extension des avenants n°s 79, 87, 89 et 103 du 13 févier 2014 à la convention collective nationale des transports routiers et des activités auxiliaires du transport doivent être rejetées ;
11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente espèce ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre solidairement à la charge de la Fédération nationale des transports de voyageurs et de la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire, en application de ces mêmes dispositions, le versement à l'O.T.R.E. d'une somme de 2000 euros et à la fédération générale des transports et de l'équipement FGTE-CFDT et à la fédération nationale des syndicats de transports FNST-CGT d'une somme de 1 000 euros chacune ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la Fédération nationale des transports de voyageurs et la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire est rejetée.
Article 2 : la Fédération nationale des transports de voyageurs et la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire verseront solidairement à l'O.T.R.E. une somme de 2 000 euros et à la fédération générale des transports et de l'équipement FGTE-CFDT et à la fédération nationale des syndicats de transports FNST-CGT une somme de 1 000 euros chacune au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la Fédération nationale des transports de voyageurs, à la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire, à la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, à l'Organisation des transporteurs routiers européens, à la Fédération générale des transports et de l'équipement FGTE - CFDT, à la Fédération générale des transports - CFTC, à la Fédération nationale des transports et de la logistique  FO - UNCP et à la Fédération nationale des syndicats de transports - CGT.
Copie en sera adressée  à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat.