Conseil d'État · 1ère - 6ème chambres réunies — 12 octobre 2016

Vu la procédure suivante :
1° Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 décembre 2014, 9 mars 2015 et 12 janvier 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des médecins libéraux demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-1138 du 7 octobre 2014 relatif à l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 8 décembre 2014 et 3 mars 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération des syndicats médicaux français demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-1138 du 7 octobre 2014 relatif à l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 ;
- la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Florence Marguerite, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, Coudray, avocat du Syndicat des médecins libéraux, et à la SCP Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, avocat de la Confédération des syndicats médicaux français.
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 4133-1 du code de la santé publique, alors en vigueur : " Le développement professionnel continu a pour objectifs l'évaluation des pratiques professionnelles, le perfectionnement des connaissances, l'amélioration de la qualité et de la sécurité des soins ainsi que la prise en compte des priorités de santé publique et de la maîtrise médicalisée des dépenses de santé. Il constitue une obligation pour les médecins " ; que les autres professions de santé sont soumises par le même code à une obligation comparable de développement professionnel continu ; qu'aux termes de l'article L. 4021-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " La gestion des sommes affectées au développement professionnel continu (...) est assurée, pour l'ensemble des professions de santé, par l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu. Cet organisme est doté de la personnalité morale. Il est administré par un conseil de gestion. / L'organisme gestionnaire du développement professionnel continu assure la gestion financière des actions de développement professionnel continu et est notamment chargé de déterminer les conditions d'indemnisation des professionnels de santé libéraux et des centres de santé conventionnés participant aux actions de développement professionnel continu. / L'organisme gestionnaire du développement professionnel continu peut comporter des sections spécifiques à chaque profession. / Les modalités d'application du présent article (...) sont fixées par voie réglementaire " ; que, par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, le Syndicat des médecins libéraux et la Confédération des syndicats médicaux français demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 7 octobre 2014 relatif à l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu, qui modifie l'article R. 4021-9 du code de la santé publique, ainsi que les articles R. 4133-8, R. 4143-8, R. 4153-8, R. 4236-8 et R. 4382-8 du même code, afin de limiter à un simple concours le financement des programmes de développement professionnel continu des professionnels de santé libéraux et des centres de santé conventionnés assuré par l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
2. Considérant, en premier lieu, que lorsque, comme en l'espèce, un décret doit être pris en Conseil d'Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu'il a soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par ce dernier ; qu'il ressort des pièces versées au dossier par le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes que le décret attaqué ne comporte aucune disposition différant à la fois de celles qui figuraient dans le projet du Gouvernement et de celles qui ont été adoptées par la section sociale du Conseil d'Etat ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des règles qui gouvernent l'examen par le Conseil d'Etat des projets de décret doit être écarté ;
3. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les avis visés par le décret attaqué ont été effectivement recueillis ; que si le Syndicat des médecins libéraux soutient que ces consultations seraient irrégulières, il n'assortit pas son moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
4. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de l'exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution des actes en cause ; que l'exécution du décret attaqué n'appelle aucune mesure que le ministre chargé de la défense ou le ministre chargé du budget serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que le moyen tiré du défaut de contreseing de ces ministres doit être écarté ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
5. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 4021-1 du code de la santé publique, introduit par l'article 59 de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dispose, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué, que l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu assure la gestion des sommes affectées au développement professionnel continu et qu'il est notamment chargé de déterminer les conditions d'indemnisation des professionnels de santé libéraux et des centres de santé conventionnés ; que si les articles L. 4133-2, L. 4143-2, L. 4236-2 et L. 4153-2 du même code renvoient chacun à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités selon lesquelles l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu finance les programmes et actions prioritaires pour les médecins, les chirurgiens-dentistes, les pharmaciens et les sages-femmes, il n'en résulte pas que le législateur aurait entendu poser le principe d'un financement intégral du développement professionnel continu des professionnels de santé par l'organisme gestionnaire ; que, dès lors, le décret attaqué a pu légalement prévoir que cet organisme gestionnaire se bornerait à concourir au financement des programmes de développement professionnel continu des professionnels de santé soumis à cette obligation ; que les organisations requérantes ne sont ainsi pas fondées à soutenir que le décret attaqué méconnaîtrait l'article L. 4133-2 du code de la santé publique ;
6. Considérant, en deuxième lieu, d'une part, que les dispositions réglementaires antérieurement applicables prévoyaient la prise en charge, par l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu, des programmes de développement professionnel continu remplissant certaines conditions, dans la limite d'un forfait ; que la circonstance que le pouvoir réglementaire ait limité à un concours la participation de cet organisme au financement des programmes de développement professionnel continu des professionnels de santé ne lui faisait pas obligation de rappeler, simultanément, les autres sources de financement possibles de tels programmes ; que, d'autre part, le législateur a directement confié, par l'article L. 4021-1 du code de la santé publique, à l'organisme gestionnaire, créé sous la forme d'un groupement d'intérêt public, le soin de déterminer les conditions d'indemnisation des professionnels de santé libéraux et des centres de santé conventionnés participant aux actions de développement professionnel continu ; que cette compétence est exercée conformément aux articles 99 et 105 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, qui prévoient que la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public règle l'organisation et les conditions de fonctionnement du groupement, tandis que l'assemblée générale ou le conseil d'administration du groupement prend les décisions relatives à l'administration du groupement ; que, par ailleurs, si l'article L. 4133-2 du code de la santé publique renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités selon lesquelles l'organisme gestionnaire finance les programmes et actions prioritaires de développement professionnel continu des médecins, cette disposition n'a ni pour objet ni pour effet de renvoyer au pouvoir réglementaire la détermination des conditions d'indemnisation des professionnels de santé ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret méconnaîtrait les dispositions législatives précitées, faute de préciser le financement complémentaire des programmes du développement professionnel continu ainsi que le niveau de participation de l'organisme gestionnaire à la prise en charge des programmes de développement professionnel continu des professionnels de santé libéraux et des centres de santé conventionnés ;
7. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des mêmes dispositions que l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu est compétent pour définir les modalités de sa participation au financement des programmes de développement professionnel continu des professionnels de santé ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme, faute de préciser les modalités et la proportion du concours de l'organisme gestionnaire à ce financement doit être écarté ;
8. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le décret attaqué serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il cesse de prévoir le financement intégral par l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu des programmes de développement professionnel continu des professionnels de santé libéraux et des centres de santé conventionnés et laisse le soin à cet organisme de déterminer les conditions de l'indemnisation des professionnels, conformément à l'article L. 4021-1 du code de la santé publique ;
9. Considérant, en cinquième lieu, que, d'une part, le décret attaqué n'a ni pour objet, ni pour effet de remettre en cause le financement des programmes de développement professionnel continu déjà effectués à la date de son entrée en vigueur ; que, d'autre part, les modalités de prise en charge des programmes que les professionnels de santé entendaient suivre, postérieurement à son entrée en vigueur, pour satisfaire à leur obligation pour l'année civile 2014 relèvent, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, des délibérations des organes compétents de l'organisme gestionnaire, et non du décret attaqué, auquel il ne saurait ainsi être reproché de ne pas avoir prévu de dispositions transitoires ; que, dès lors, contrairement à ce qui est soutenu, le décret attaqué ne méconnaît ni le principe de non-rétroactivité des actes réglementaires, ni le principe de sécurité juridique ;
10. Considérant, en dernier lieu, d'une part, que la différence de traitement qui résulte de la succession de deux régimes juridiques dans le temps n'est pas, en elle-même, contraire au principe d'égalité ; qu'ainsi, la circonstance que, du fait de l'entrée en vigueur du décret, les professionnels de santé soient susceptibles de bénéficier, en vertu des délibérations prises sur son fondement par l'organisme gestionnaire, d'un financement des programmes de développement professionnel continu différent selon la date de leur inscription à un tel programme n'a pas pour effet d'entacher d'illégalité l'acte attaqué ; que, d'autre part, le principe d'égalité n'obligeant pas à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes, le pouvoir réglementaire n'était pas tenu de prévoir des modalités de financement des programmes de développement professionnel continu tenant compte des différences de situation entre professionnels de santé, liées notamment à leurs revenus professionnels ; que le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe d'égalité doit, dès lors, être écarté ;
11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le Syndicat des médecins libéraux et la Confédération des syndicats médicaux français ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent ;
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes du Syndicat des médecins libéraux et de la Confédération des syndicats médicaux français sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat des médecins libéraux, à la Confédération des syndicats médicaux français, au Premier ministre et à la ministre des affaires sociales et de la santé.