Conseil d'État · 1ère - 6ème chambres réunies — 12 octobre 2016

Vu la procédure suivante :
1° Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 décembre 2014, 9 mars 2015 et 12 janvier 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat des médecins libéraux demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et du secrétaire d'Etat chargé du budget du 7 octobre 2014 portant approbation de la modification de la convention constitutive du groupement d'intérêt public " Organisme gestionnaire du développement professionnel continu " ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 8 décembre 2014 et 3 mars 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération des syndicats médicaux français demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et du secrétaire d'Etat chargé du budget du 7 octobre 2014 portant approbation de la modification de la convention constitutive du groupement d'intérêt public " Organisme gestionnaire du développement professionnel continu " ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 ;
- le décret n° 2012-91 du 26 janvier 2012 ;
- le décret n° 2013-292 du 5 avril 2013 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Florence Marguerite, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, Coudray, avocat du Syndicat des médecins libéraux, et à la SCP Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, avocat de la Confédération des syndicats médicaux français.
1. Considérant qu'aux termes de l'article R. 4021-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à l'acte attaqué : " L'organisme gestionnaire du développement professionnel continu mentionné à l'article L. 4021-1 peut être créé, par voie de convention entre l'Etat et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, sous la forme d'un groupement d'intérêt public régi par les articles 98 à 117 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, sous réserve du respect des dispositions des sous-sections 1 à 6 de la présente section " ; que, sur ce fondement, l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu a été constitué le 1er juillet 2012 ; que, par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, le Syndicat des médecins libéraux et la Confédération des syndicats médicaux français demandent l'annulation de l'arrêté du 7 octobre 2014 par lequel le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et le secrétaire d'Etat chargé du budget ont approuvé les modifications apportées aux articles 6.2, 9 et 12 de la convention constitutive de l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté en tant qu'il approuve les stipulations mentionnées aux 5°, 7° et 8° du paragraphe 1 et au dernier alinéa du paragraphe 2 des extraits de la convention constitutive annexés à l'arrêté :
2. Considérant que les stipulations mentionnées aux 5°, 7° et 8° du paragraphe 1 et au dernier alinéa du paragraphe 2 des extraits de la convention constitutive de l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu annexés à l'arrêté attaqué, qui sont divisibles des autres stipulations de cette convention et dont la portée n'est pas modifiée, se bornent à reproduire les stipulations des articles 6.2 et 9 de la convention constitutive approuvée par un arrêté du 19 avril 2012, publié au Journal officiel de la République française du 29 avril 2012 et mise à la disposition du public sur le site internet du groupement en application du 1° du IV de l'article 4 du décret du 26 janvier 2012 relatif aux groupements d'intérêt public ; que, dès lors, les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté en tant qu'il approuve ces stipulations, purement confirmatives de stipulations précédemment en vigueur, sont tardives et, par suite, irrecevables ; qu'elles doivent donc être rejetées ; que si le Syndicat des médecins libéraux demande au Conseil d'Etat, à titre subsidiaire, de déclarer ces stipulations illégales, de telles conclusions ne peuvent également qu'être rejetées, en l'absence de décision d'une juridiction de l'ordre judiciaire renvoyant à la juridiction administrative l'examen de la question préjudicielle de leur légalité ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté en tant qu'il approuve les stipulations mentionnées aux 2° et 3° du paragraphe 1, au deuxième alinéa du paragraphe 2 et aux trois derniers alinéas du paragraphe 3 des extraits de la convention constitutive qui lui sont annexés :
3. Considérant que, par une décision de ce jour, les requêtes aux fins d'annulation du décret du 7 octobre 2014 relatif à l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu sont rejetées ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué devrait être annulé par voie de conséquence de l'annulation de ce décret ne peut qu'être écarté ;
4. Considérant qu'aux termes de l'article 100 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit : " (...) L'Etat approuve la convention constitutive ainsi que son renouvellement et sa modification, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat " ; qu'en vertu des articles 1er et 2 du décret du 26 janvier 2012 relatif aux groupements d'intérêt public, les modifications de la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public sont approuvées par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ou des ministres dont relèvent les activités du groupement ;
5. Considérant, en premier lieu, que si l'article L. 4133-2 du code de la santé publique prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités selon lesquelles l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu finance les programmes et actions prioritaires, la circonstance que les modifications apportées à la convention constitutive de l'organisme étendent les attributions de son conseil de gestion en matière de financement des programmes de développement professionnel continu n'impliquait pas leur approbation par décret en Conseil d'Etat ; qu'ainsi, les ministres mentionnés à l'article 1er du décret du 26 janvier 2012 avaient compétence pour adopter l'arrêté attaqué ;
6. Considérant, en deuxième lieu, que les activités de l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu, telles que définies à l'article L. 4021-1 du code de la santé publique dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué, ne relèvent pas du ministre chargé de la défense ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de signature de ce ministre doit être écarté ;
7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 6123-1 du code du travail, le Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles est chargé d'émettre un avis sur " les projets de loi, d'ordonnance et de dispositions règlementaires dans le domaine de la politique de l'emploi, de l'orientation et de la formation professionnelle initiale et continue " ; que l'arrêté attaqué, qui se borne à approuver les modifications de la convention constitutive de l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu compétent pour gérer les sommes affectées au développement professionnel continu des professionnels de santé, ne peut être regardé comme réglementant la formation professionnelle initiale ou continue au sens de l'article L. 6123-1 du code du travail ; que, dès lors, le moyen tiré du défaut de consultation du Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles doit être écarté ;
8. Considérant, en quatrième lieu, que l'article 17 du décret du 5 avril 2013 relatif au régime de droit public applicable aux personnels des groupements d'intérêt public prévoit que le comité technique du groupement est consulté : " sur les questions et décisions relatives : 1° A l'organisation et au fonctionnement du groupement " ; que les modifications approuvées par l'arrêté attaqué, qui ont pour objet de confier au conseil de gestion la compétence pour déterminer le nombre de programmes de développement professionnel continu financés pour un même professionnel de santé au cours d'une même année civile et de définir la compétence des différents organes en cas de risque de dépassement budgétaire, n'entrent pas dans le champ des compétences dévolues au comité technique par le décret du 5 avril 2013 ; que, dès lors, le moyen tiré du défaut de consultation du comité technique de l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu doit être écarté ;
9. Considérant, en cinquième lieu, que l'article 105 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit prévoit que les décisions de modification de la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public ne peuvent être prises qu'à l'unanimité ou à la majorité qualifiée, dans des conditions prévues par cette convention, de l'assemblée générale ; que la convention constitutive de l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu ne prévoit pas de conditions particulières de vote des décisions portant sur sa modification ; qu'il en résulte que la décision d'apporter à la convention constitutive les modifications approuvées par l'arrêté attaqué devait être prise à l'unanimité des membres de l'assemblée générale de cet organisme ; que, selon l'article 4 de la convention constitutive de cet organisme, l'assemblée générale est composée de trois représentants de l'Etat désignés conjointement par le directeur général de l'offre de soins, le directeur de la sécurité sociale et le directeur général de la santé et de trois représentants de l'assurance maladie désignés par le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'assemblée générale de l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu s'est réunie le 15 septembre 2014 et que les six représentants mentionnés ci-dessus ont tous donné leur assentiment aux modifications apportées à la convention constitutive, ultérieurement approuvées par l'arrêté attaqué ; que le moyen tiré de ce que l'arrêté serait illégal, faute d'adoption, à l'unanimité des membres de l'assemblée générale de l'organisme gestionnaire, des modifications de la convention constitutive qu'il approuve doit, dès lors, être écarté ;
10. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes du II de l'article 3 du décret du 26 janvier 2012 relatif aux groupements d'intérêt public, en cas de modification de la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public, sont adressés à l'autorité compétente pour les approuver : " 1° La convention résultant des modifications envisagées ; 2° La décision prise par l'organe compétent du groupement ; 3° Les documents permettant d'attester que chacun des membres du groupement s'est prononcé valablement ; 4° La justification du nouveau régime comptable, lorsque la modification concerne ce régime ; 5° Les délibérations des organes compétents des membres qui adhèrent ou se retirent et, le cas échéant, leur approbation prévue par les textes qui les régissent, lorsque la modification porte sur l'adhésion ou le retrait de membres " ; qu'aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 23 mars 2012 pris en application de l'article 3 du décret n° 2012-91 du 26 janvier 2012 relatif aux groupements d'intérêt public : " En cas de modification de la convention constitutive du groupement nécessitée par l'adhésion ou le retrait d'un ou plusieurs membres, ou si la modification concerne la répartition des contributions et des droits des membres, outre les documents et informations mentionnés au II de l'article 3 du décret susvisé, sont adressés aux autorités mentionnées au premier alinéa de l'article 1er les comptes prévisionnels du groupement pour les trois années à venir " ; que les modifications approuvées par l'arrêté attaqué ne portant pas sur un nouveau régime comptable, n'étant pas nécessitées par l'adhésion ou le retrait d'un membre et ne concernant pas la répartition des contributions et des droits des membres, les documents prévus au 4° et 5° du II de l'article 3 du décret du 26 janvier 2012 et à l'article 2 de l'arrêté du 23 mars 2012 n'avaient pas à être transmis aux autorités compétentes pour prendre l'arrêté attaqué ; qu'il ressort des pièces du dossier que les auteurs de l'arrêté attaqué ont disposé, préalablement à sa signature, de la convention résultant des modifications envisagées ; que, s'agissant des documents relatifs à la régularité de l'adoption des modifications de la convention constitutive prévus au 2° et 3° du II de l'article 3 du décret précité et à supposer que les ministres n'en aient pas disposé avant de prendre l'arrêté attaqué, il ressort des pièces versées au dossier par le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes que ces modifications ont été décidées par l'assemblée générale de l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu, réunie le 15 septembre 2014, et que les trois représentants de l'Etat et les trois représentants de l'assurance maladie membres de l'assemblée générale, dont il n'est pas soutenu qu'ils n'étaient pas régulièrement habilités à engager l'Etat et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, se sont prononcés valablement ; que, dans ces conditions, le Syndicat des médecins libéraux n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué serait illégal du fait de l'absence de transmission préalable aux autorités compétentes de l'ensemble des documents et informations prévus à l'article 3 du décret du 26 janvier 2012 et à l'article 2 de l'arrêté du 23 mars 2012 ;
11. Considérant, en septième lieu, que les articles L. 4133-2, L. 4143-2, L. 4236-2 et L. 4153-2 du code de la santé publique, en vigueur à la date de l'arrêté attaqué, renvoient chacun à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités selon lesquelles l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu finance les programmes et actions prioritaires de développement professionnel continu des médecins, chirurgiens-dentistes, pharmaciens et sages-femmes ; que l'article L. 4382-1 du même code renvoie également à un décret en Conseil d'Etat la définition des conditions de prise en charge du développement professionnel continu des auxiliaires médicaux ; qu'en application de ces dispositions, le décret du 7 octobre 2014 relatif à l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu a modifié l'article R. 4021-9 du code de la santé publique ainsi que les articles R. 4133-8, R. 4143-8, R. 4153-8, R. 4236-8 et R. 4382-8 du même code, afin de limiter à un simple concours le financement des programmes de développement professionnel continu des professionnels de santé assuré par l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu ; que le législateur a directement confié, par l'article L. 4021-1 du code de la santé publique, à l'organisme gestionnaire le soin de déterminer les conditions d'indemnisation des professionnels de santé libéraux et des centres de santé conventionnés participant aux actions de développement professionnel continu ; que cette compétence est exercée conformément aux articles 99 et 105 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, qui prévoient que la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public règle l'organisation et les conditions de fonctionnement du groupement, tandis que l'assemblée générale ou le conseil d'administration du groupement prend les décisions relatives à l'administration du groupement ; que, dès lors, les modifications apportées à la convention constitutive de l'organisme gestionnaire pour confier à son conseil de gestion la détermination du nombre de programmes de développement professionnel continu financés par professionnel de santé et par année civile et prévoir la répartition des compétences entre les différents organes de ce groupement d'intérêt public en cas de risque de dépassement budgétaire n'ont ni empiété sur le pouvoir réglementaire du Premier ministre, ni méconnu les dispositions des articles L. 4021-1 et L. 4133-2 du code de la santé publique ; que, par suite, les organisations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les ministres chargés de la santé et du budget auraient approuvé, pour ces motifs, des stipulations illégales ;
12. Considérant, en dernier lieu, que l'arrêté attaqué approuve les stipulations ajoutées à l'article 12 de la convention constitutive de l'organisme gestionnaire pour prévoir qu'" en cas de carence du conseil de gestion pour adopter les mesures assurant le retour à l'équilibre budgétaire initial, l'assemblée générale de l'organisme informe le conseil de gestion dans le délai d'un mois des mesures que le directeur met en oeuvre pour assurer cet objectif " ; que ces stipulations n'ont pas pour objet de confier au directeur général du groupement les compétences du conseil d'administration mais permettent à l'assemblée générale, lorsqu'elle constate une carence de ce dernier, d'exercer les compétences dévolues au conseil de gestion pour définir les modalités de retour à l'équilibre budgétaire, en en confiant la mise en oeuvre au directeur général ; que, dès lors, le Syndicat des médecins libéraux n'est pas fondé à soutenir qu'en approuvant ces stipulations, les auteurs de l'arrêté attaqué auraient méconnu les dispositions de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit ainsi que le principe de sécurité juridique et l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité du droit ;
13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le Syndicat des médecins libéraux et la Confédération des syndicats médicaux français ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté en tant qu'il approuve les stipulations mentionnées aux 2° et 3° du paragraphe 1, au deuxième alinéa du paragraphe 2 et aux trois derniers alinéas du paragraphe 3 des extraits de la convention constitutive qui lui sont annexés ;
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes du Syndicat des médecins libéraux et de la Confédération des syndicats médicaux français sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat des médecins libéraux, à la Confédération des syndicats médicaux français et à la ministre des affaires sociales et de la santé.
Copie en sera adressée à l'Union nationale des caisses d'assurance maladie.