Conseil d'État · Juge des référés — 7 septembre 2016

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 26 juillet et 26 août 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A...B...demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du 7 juin 2016 par laquelle la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a, d'une part, prononcé à son encontre une sanction pécuniaire de 30 000 euros et l'interdiction d'exercer l'activité de conseiller en investissements financiers pendant une durée de trois ans et, d'autre part, ordonné la publication de cette décision sur le site internet de l'Autorité des marchés financiers ;
2°) d'enjoindre à l'Autorité des marchés financiers, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de retirer de son site internet cette décision ou, à titre subsidiaire, d'insérer sur ce site une mention indiquant que la décision du 7 juin 2016 a été suspendue ;
3°) de mettre à la charge de l'Autorité des marchés financiers la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la requête en annulation de la décision litigieuse ressortit à la compétence du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que l'amende prononcée à son encontre le place dans une situation financière insoutenable, que la sanction disciplinaire d'interdiction le prive de la possibilité d'exercer sa profession pour une durée de trois et préjudicie de manière irrémédiable à sa réputation professionnelle, que la publication de la décision contestée porte une atteinte irrémédiable à sa réputation, à son image et à son honorabilité et qu'aucun intérêt public ne fait obstacle à la mesure de suspension sollicitée ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse ;
- la décision contestée est entachée d'un vice d'incompétence, d'une erreur de droit et d'une erreur de qualification juridique, dès lors qu'aucun conseil en investissements financiers n'a été prodigué s'agissant du produit Girardin Industriel et du produit dénommé " France Energies Rendement 7 % " et que les prescriptions du code monétaire et financier et du règlement général de l'Autorité des marchés financiers encadrant l'exercice de cette activité étaient, par suite, inapplicables ;
- en tout état de cause, le grief tiré de l'existence de plusieurs informations inexactes et/ou trompeuses dans différents supports à destination des prospects et clients, en méconnaissance des prescriptions de l'article 325-5 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers, est infondé ;
- la commission des sanctions n'a aucunement établi dans quelle mesure les griefs reprochés à la société GPI seraient le fait de M.B..., en méconnaissance des articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et du droit au respect des biens garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention ;
- les articles L. 541-8-1 du code monétaire et financier et 325-3 à 325-7 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers sont contraires au principe conventionnel de la personnalité de la responsabilité pénale consacré par l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi qu'au droit au respect des biens consacré par l'article 1er du premier protocole à cette convention ;
- la décision contestée méconnaît le principe général des droits de la défense ainsi que le principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et par l'article 6 § 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- cette décision méconnaît les principes de légalité des peines et des délits, de non rétroactivité de la loi pénale la plus sévère et de sécurité juridique ;
- la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a omis de prendre en compte, dans l'établissement de la sanction financière, le deuxième critère visé par le cinquième alinéa du III de l'article L. 612-5 du code monétaire et financier, relatif aux avantages et profits éventuellement tirés des manquements par la personne mise en cause et a déterminé la quantum de cette sanction en fonction du montant des souscriptions, critère qui est à la fois extra legem et contra legem ;
- la publication immédiate et illimitée dans le temps de la décision contestée méconnaît les articles 6, 8 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que les droits au respect de la vie privée, à un procès équitable et à un recours effectif et le principe de la présomption d'innocence constitutionnellement garantis ;
- la sanction litigieuse méconnaît le principe de proportionnalité des peines.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 août 2016, l'Autorité des marchés financiers conclut :
- à titre principal, au rejet de la requête ;
- à titre subsidiaire, pour le cas où le caractère disproportionné de la mesure de publication de la décision de la commission des sanctions serait retenu, à ce qu'il lui soit seulement enjoint d'insérer sur son site internet une mention indiquant que la décision a été suspendue en tant qu'elle concerne M.B....
- à ce que soit mise à la charge de M. B...la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
L'Autorité soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code monétaire et financier ;
- le règlement général de l'Autorité des marchés financiers ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M.B..., d'autre part, l'Autorité des marchés financiers ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 29 août 2016 à 15 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Sureau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M.B... ;
- Me Ohl, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'Autorité des marchés financiers ;
- les représentants de l'Autorité des marchés financiers ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Après avoir convoquée à une audience publique,
Vu le procès verbal de l'audience publique du
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de M. A...B...et à la SCP Ohl, Vexliard, avocat de la Autorité des marchés financiers ;
Considérant ce qui suit :
1. La société par actions simplifiée Global Patrimoine Investissement (GPI), créée en 2010 et dont la dénomination commerciale est " Legendre Patrimoine ", a fait l'objet d'une enquête ouverte le 25 novembre 2013 par l'Autorité des marchés financiers sur le fondement de l'article L. 621-9 du code monétaire et financier. Au terme de cette enquête, le collège de l'Autorité a, le 30 avril 2015, décidé de notifier des griefs à la société et à son président, M.B.... Par une décision du 7 juin 2016, la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a prononcé à l'encontre de la société une sanction pécuniaire de 500 000 euros et une sanction disciplinaire d'interdiction d'exercer l'activité de conseiller en investissements financiers pendant une durée de trois ans. Elle a prononcé à l'encontre de M. B... une sanction pécuniaire de 30 000 euros et une sanction disciplinaire d'interdiction d'exercer l'activité de conseiller en investissements financiers pendant une durée de trois ans. La commission des sanctions a, par ailleurs, ordonné la publication de cette décision sur le site internet de l'Autorité. M. B...demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette décision.
2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
3. En premier lieu, le I de l'article L. 541-1 du code monétaire et financier définit les conseillers en investissements financiers comme les personnes exerçant à titre de profession habituelle, notamment, le conseil en investissement mentionné au 5. de l'article L. 321-1. Le II de l'article L. 541-1 précise que ces conseillers peuvent également exercer d'autres activités de conseil en gestion de patrimoine. Il ressort des termes mêmes de la décision contestée que la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a relevé que le produit Girardin porte sur la souscription d'actions de sociétés par actions simplifiées, qui constituent des titres en capital émis par elles et sont donc des instruments financiers au sens de l'article L. 211-1 du code monétaire et financier. Elle a estimé que la description de l'activité de la société GPI faite par sa principale actionnaire et son président révélait que la recommandation de réaliser la souscription de ce produit, adaptée ou fondée sur l'examen de leur situation propre, était adressée, à leur demande, à des investisseurs potentiels, ce qui caractérise le service de conseil en investissement défini au 5. de l'article D. 321-1 du code monétaire et financier, précisé par l'article 314-43 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers. La commission a ensuite considéré que les diligences effectuées par la société GPI pour obtenir d'investisseurs potentiels la souscription du produit dénommé " France Energies Rendement 7 % ", qui porte sur l'acquisition de parts de sociétés en participation qui ne figurent pas sur la liste des instruments financiers dressée par l'article L. 211-1 du code monétaire et financier, participaient d'une activité de conseil en gestion de patrimoine et relevaient, par suite, des " autres activités de gestion du patrimoine " qu'un conseiller en investissements financiers peut exercer, en application du II de l'article L. 541-1 du même code. C'est par une motivation surabondante que la décision relève qu'au surplus, divers éléments confortent cette qualification de conseiller en  investissements financiers, comme l'immatriculation de la société GPI en tant que telle et son adhésion à l'association nationale des conseils financiers - conseils en investissements financiers (ANACOFI-CIF). Ainsi, le moyen tiré de ce que la commission des sanctions de l'Autorité a entaché sa décision d'incompétence, d'une erreur de droit et d'une erreur de qualification juridique en estimant que la société GPI avait prodigué un conseil en investissements financiers manque en fait s'agissant du produit dénommé " France Energies Rendement 7 % " et n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée s'agissant du produit Girardin.
4. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que les éléments retenus par la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers ne suffisent pas à caractériser un manquement par la société GPI aux prescriptions de l'article 325-5 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers, relatif au caractère exact, clair et non trompeur des informations délivrées par un conseiller en investissements financiers, n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée.
5. En troisième lieu, dès lors que les éléments retenus par la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers paraissent, en l'état de l'instruction, de nature à caractériser l'exercice par la société GPI d'une activité de conseiller en investissement financier au sens de l'article L. 641-1 du code monétaire et financier, le moyen tiré de ce que, faute d'une preuve suffisante de l'existence d'une telle activité, la décision contestée méconnaît le principe général des droits de la défense ainsi que le principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et par l'article 6 § 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de cette décision.
6. En quatrième lieu, aux termes de l'article 325-12-3 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers : "Lorsque le conseiller en investissements financiers est une personne morale, les personnes physiques ayant le pouvoir de gérer ou d'administrer ladite personne morale s'assurent qu'elle se conforme aux lois, règlements et obligations professionnelles la concernant. ". Il résulte de ces dispositions, sur lesquelles la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a fondé la sanction infligée à M.B..., que ce dernier, qui avait, en sa qualité de président, le pouvoir de gérer la société GPI, devait à ce titre s'assurer qu'elle se conforme aux dispositions législatives et réglementaires la concernant. Par suite, le moyen tiré de ce que la commission des sanctions, en sanctionnant M. B...en sa qualité de dirigeant sans établir sa participation personnelle à une quelconque irrégularité, aurait méconnu les articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le droit au respect des biens garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée.
7. En cinquième lieu, en l'absence de précision permettant d'en apprécier le bien-fondé, le moyen tiré de ce que les articles L. 541-8-1 du code monétaire et financier et 325-3 à 325-7 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers seraient contraires au principe conventionnel de la personnalité de la responsabilité pénale consacré par l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi qu'au droit au respect des biens consacré par l'article 1er du premier protocole à cette convention n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître, en tout état de cause, un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée.
8. En sixième lieu, dans la mesure où c'est à l'issue de l'analyse de l'activité spécifique de la société GPI que la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a conclu à l'exercice habituel d'un conseil en investissements financiers, le moyen tiré de ce qu'en qualifiant ainsi, de façon générale, la pratique des mandats de recherche, la décision contestée méconnaît les principes de légalité des peines et des délits, de non rétroactivité de la loi pénale la plus sévère et de sécurité juridique n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de cette décision.
9. En septième lieu, aux termes du cinquième alinéa, devenu sixième alinéa du III de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier : " Le montant de la sanction et le montant de la majoration sont fixés en fonction de la gravité des manquements commis et en fonction des avantages ou des profits éventuellement tirés de ces manquements ". Ces dispositions n'interdisent pas à l'autorité disciplinaire de prononcer une sanction pécuniaire en l'absence d'avantages ou de profits tirés des manquements constatés. Par ailleurs, il ressort des termes mêmes de la décision contestée que c'est pour apprécier la gravité des manquements retenus, et non pour déterminer le quantum de la sanction pécuniaire prononcée, que la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers a tenu compte du montant de la collecte réalisée par la société GPI au titre des souscriptions des produits Girardin et " France Energies Rendement 7 % ". Ainsi, le moyen tiré de ce que la décision contestée aurait été prise en méconnaissance des dispositions du III de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de cette décision.
10. En huitième lieu, les exigences du recours effectif, du droit à un procès équitable et du principe de la présomption d'innocence n'impliquent pas que l'effet d'une sanction prononcée par la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers soit différé à l'issue des recours juridictionnels dirigés contre celles-ci, y compris lorsque cette sanction est assortie d'une publication. Il est au demeurant loisible aux personnes faisant l'objet d'une telle sanction, comportant une mesure de publication, de former un recours en annulation et d'en demander la suspension. Par suite, le moyen tiré de ce que la publication immédiate et illimitée dans le temps de la décision contestée méconnaîtrait les articles 6, 8 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que les droits à un procès équitable et à un recours effectif et le principe de la présomption d'innocence, constitutionnellement garantis, ainsi, en tout état de cause, que le droit au respect de la vie privée, n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de cette décision.
11. En neuvième et dernier lieu, eu égard à la gravité des manquements relevés par la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers et aux éléments versés au dossier quand à la situation économique et financière de M.B..., le moyen tiré de ce que la décision contestée méconnaîtrait le principe de proportionnalité des peines n'est pas, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de cette décision.
12. Aucun des moyens soulevés ne paraissant, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée, la demande de M. B...tendant à la suspension de l'exécution de cette décision doit, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition tenant à l'existence d'une situation d'urgence, être rejetée. La présente ordonnance n'appelant aucune mesure d'exécution, les conclusions à fin d'injonction présentées par le requérant ne peuvent qu'être rejetées.
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Autorité des marchés financiers, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'Autorité des marchés financiers au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. A...B...est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par l'Autorité des marchés financiers au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A...B...et à l'Autorité des marchés financiers.