Conseil d'État · 7ème - 2ème chambres réunies — 23 novembre 2016

Vu la procédure suivante :
1° Sous le n° 398651, par une requête, enregistrée le 8 avril 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 avril 2016 du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique et de la secrétaire d'Etat chargée du commerce, de l'artisanat, de la consommation et de l'économie sociale et solidaire portant approbation du schéma directeur de la chambre de commerce et d'industrie de région Lorraine ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 398878, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 19 avril et 12 juillet 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse et la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2016-432 du 11 avril 2016 portant création de la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Lorraine ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de commerce ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
- la loi n° 2016-298 du 14 mars 2016 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Marie-Anne Lévêque, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Olivier Henrard, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Marlange de la Burgade, avocat de la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle et de la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse.
Vu la note en délibéré, enregistrée le 20 octobre 2016, présentée par la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle.
Vu la note en délibéré, enregistrée le 20 octobre 2016, présentée par la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse et la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle.
1. Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers que, par une délibération du 14 décembre 2015, l'assemblée générale de la chambre de commerce et d'industrie régionale de Lorraine a approuvé un schéma directeur prévoyant la fusion des chambres de commerce et d'industrie territoriales de Bar-le-Duc, A..., de Nancy et des Vosges en une chambre de commerce et d'industrie territoriale unique dénommée " chambre de commerce et d'industrie territoriale de Lorraine " ; que, au vu de l'avis rendu par le préfet de la région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique et la secrétaire d'Etat chargée du commerce, de l'artisanat, de la consommation et de l'économie sociale et solidaire ont approuvé ce schéma directeur par un arrêté du 4 avril 2016 ; que le décret n° 2016-432 du 11 avril 2016 crée, sur la base de ce schéma directeur, la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Lorraine rattachée à la chambre de commerce et d'industrie de région Lorraine qui entrera en fonction à compter de la date d'installation de ses membres élus à la date prévue pour le prochain renouvellement général des membres des chambres de commerce et d'industrie et supprime, à compter de cette date, les chambres de commerce et d'industrie territoriales de la Meurthe-et Moselle, de la Meuse, de la Moselle et des Vosges ; que la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse et la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle demandent l'annulation de ce décret ; qu'elles ont assorti leur demande d'annulation d'une demande de suspension, à laquelle le juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a fait droit par une ordonnance n° 398915 du 11 mai 2016 ; que la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle demande également l'annulation de l'arrêté du 4 avril 2016 approuvant le schéma directeur de la chambre de commerce et d'industrie régionale  de Lorraine ;
Sur la compétence du Conseil d'Etat :
2. Considérant qu'aux termes du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort des recours " dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions d'exportée générale " ; que l'arrêté du 4 avril 2016 par lequel le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique et la secrétaire d'Etat chargée du commerce, de l'artisanat, de l'industrie et du numérique ont approuvé le schéma directeur adopté par la délibération de l'assemblée générale de la chambre de commerce et d'industrie a le caractère d'un acte de tutelle et ne relève pas, en conséquence, de la catégorie des actes réglementaires des ministres dont le Conseil d'Etat est compétent pour en connaître en premier et dernier ressort ;
3. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article R. 312-15 du code de justice administrative, la requête de la chambre de commerce et d'industrie  de la Moselle tendant à l'annulation de cet arrêté du 4 avril 2016 qui relève normalement de la compétence de premier ressort du tribunal administratif de Nancy ; que toutefois eu égard à la connexité existant entre la requête dirigée contre l'arrêté du ministre approuvant le schéma directeur de Lorraine et celle dirigée contre le décret procédant, sur le fondement de cet arrêté, à la fusion des chambres de commerce et d'industrie territoriales de la Lorraine, le Conseil d'Etat est compétent, en application de l'article R. 341-1 du code de justice administrative, pour connaître en premier ressort de ces deux requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la légalité de l'arrêté du 4 avril 2016 portant approbation du schéma directeur de la chambre de commerce et d'industrie de région Lorraine :
4. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 711-8 du code de commerce, dans sa rédaction résultant de la loi du 14 mars 2016 relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat, les chambres de région définissent une stratégie pour l'activité du réseau dans leur circonscription et à ce titre établissent " un schéma directeur opposable qui définit le nombre et la circonscription des chambres territoriales locales (...) dans leur circonscription en tenant compte de l'organisation des collectivités territoriales en matière de développement et d'aménagement économique de la viabilité économique et de l'utilité pour leurs ressortissants des chambres territoriales, ainsi que du maintien des services de proximité d'appui aux entreprises dans les départements et les bassins économiques " ; qu'aux termes de l'article R. 711-35 du même code : " Le schéma directeur mentionné au 2° de l'article L. 711-8 détermine, pour les chambres de commerce et d'industrie territoriales qui y sont inscrites, leur commune ou secteur géographique d'implantation et leur circonscription territoriale, ainsi que, le cas échéant, la commune ou le secteur géographique d'implantation et les limites administratives des délégations mentionnées aux articles R. 711-18 et R. 711-20 (...) Le schéma directeur est accompagné d'un rapport justifiant les choix effectués au regard de ces critères et du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, lorsque ce dernier a été adopté " ; qu'en vertu des articles R. 711-38 et R. 711-39 du même code, le projet de schéma directeur est adopté par l'assemblée générale de la chambre de commerce et d'industrie de région à la majorité des deux tiers de ses membres, avant d'être transmis au ministre chargé de la tutelle des chambres de commerce et d'industrie par le préfet de région, qui émet un avis motivé, et d'être le cas échéant approuvé par le ministre ;
5. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 711-68 du code de commerce : " Les établissements publics du réseau des chambres de commerce et d'industrie adoptent un règlement intérieur relatif à leur organisation et à leur fonctionnement, qui fixe, entre autres dispositions : 1° Les conditions de fonctionnement de leurs différentes instances, en particulier l'assemblée générale, le comité directeur, le bureau, les délégations et les commissions, la périodicité de leurs réunions, les rapports avec les membres associés et les conseillers techniques ainsi que l'organisation administrative des services " ; que, selon l'article 1er de la sous-section 2 de la section 1 du chapitre 2 du règlement intérieur de la chambre de commerce et d'industrie de la région Lorraine, les convocations aux assemblées générales sont adressées aux membres élus quinze jours avant la séance et comportent un ordre du jour ; que cet article précise que " la convocation, l'ordre du jour, le dossier de séance, le projet de délibération, le projet de procès-verbal de la séance précédente sont communiqués aux membres (...) par tout moyen, y compris par voie dématérialisée " ; que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de fixer un délai impératif de transmission des dossiers de séance et des projets de délibération aux membres de l'assemblée générale et ne font par elles-mêmes pas obstacle à ce que ces documents soient remis en séance, sous réserve que les membres de l'assemblée aient été informés en temps requis de l'ordre du jour de la réunion et que les modalités de mise à disposition des documents leur permettent d'exercer leur mission en toute connaissance de cause ;
6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'ordre du jour de l'assemblée générale de la chambre de commerce et d'industrie régionale de Lorraine du 14 décembre 2015 comportait un point 7 présenté comme inscrit à la demande du président de la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse, portant sur le projet de schéma directeur prévoyant la création d'une chambre de commerce et d'industrie territoriale unique ; que cette convocation a été adressée à l'ensemble des membres de la chambre de commerce et d'industrie régionale le 30 novembre 2015, assortie d'un courrier du 20 novembre 2015 du président de la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse auquel il était fait référence, qui avait notamment pour objet de demander que le projet de schéma directeur régional soit inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée générale de décembre 2015 et fasse l'objet d'un vote ; qu'il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier qu'auraient été adressés, avant la séance, à l'ensemble des membres de l'assemblée générale le projet de délibération, le projet de schéma directeur ou quelque autre document exposant la teneur du projet inscrit à l'ordre du jour ; que le projet de délibération n'a été déposé sur table que le jour de la séance ; qu'eu égard au caractère structurant pour l'organisation consulaire de cette délibération, qui visait à l'adoption d'un schéma directeur prévoyant la fusion de quatre chambres territoriales en une chambre territoriale unique, fixant le siège de cette dernière et créant quatre délégations territoriales, la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle est fondée à soutenir que la procédure d'adoption de la délibération du 14 décembre 2015 adoptant le schéma directeur a été irrégulière, en l'absence de mise à disposition des membres de l'assemblée générale des documents légalement requis selon des modalités leur permettant d'exercer leur mission en connaissance de cause ; que cette irrégularité est de nature à avoir exercé une influence sur le sens de la délibération et, par suite, sur la légalité de l'arrêté portant approbation du schéma directeur adopté par la chambre de commerce et d'industrie de région Lorraine ; qu'il suit de là, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'arrêté du 4 avril 2016 portant approbation de ce schéma directeur doit être annulé ;
Sur la légalité du décret du 11 avril 2016 portant création de la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Lorraine :
7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 711-1 du code de commerce, dans sa rédaction résultant de la loi du 14 mars 2016 qui ne comporte aucune disposition d'entrée en vigueur différée dans le temps : " Les chambres de commerce et d'industrie territoriales sont créées par décret sur la base du schéma directeur mentionné au 2° de l'article L. 711-8. L'acte de création fixe la circonscription de la chambre et son siège ainsi que la chambre de commerce et d'industrie de région à laquelle elle est rattachée. Toute modification est opérée dans les mêmes formes. (...) A l'initiative de la chambre de commerce et d'industrie de région autre que la région d'Ile-de-France ou à leur propre initiative, des chambres de commerce et d'industrie territoriales peuvent être réunies en une seule chambre territoriale dans le cadre des schémas directeurs mentionnés au 2° du même article L. 711-8. Elles disparaissent au sein de la nouvelle chambre territoriale ou peuvent devenir des délégations de la chambre territoriale nouvellement formée et ne disposent plus, dans ce cas, du statut d'établissement public " ; que ces dispositions permettent aux chambres de commerce et d'industrie de région de réunir à leur propre initiative les chambres de commerce et d'industrie territoriales de leur ressort en une seule chambre territoriale, dans le cadre des schémas directeurs mentionnés au 2° de l'article L. 711-8, y compris lorsque ces schémas ont été adoptés avant l'intervention de la loi du 14 mars 2016, et alors même que les chambres territoriales concernées n'en ont pas exprimé préalablement le souhait ;
8. Considérant cependant qu'ainsi qu'il a été dit au point 6, la délibération du 14 décembre 2015 adoptant le schéma directeur de la région Lorraine a été adoptée dans des conditions de nature à entacher d'illégalité l'arrêté par lequel par le ministre chargé de la tutelle des chambres de commerce et d'industrie l'a approuvé ; que par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse et la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle sont fondées à soutenir que le décret du 11 avril 2016 portant création de la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Lorraine, pris sur la base d'un schéma directeur illégal, est lui-même entaché d'illégalité ;
Sur les conclusions présentées par les chambres de commerce et d'industrie requérantes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
9. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse et la somme de 3000 euros à verser à la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêté du 4 avril 2016 portant approbation du schéma directeur de la chambre de commerce et d'industrie de région Lorraine et le décret n° 2016-432 du 11 avril 2016 portant création de la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Lorraine sont annulés.
Article 2 : L'Etat versera à la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse et à la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle respectivement les sommes de 1 500 euros et de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Meuse, à la chambre de commerce et d'industrie territoriale de la Moselle, au ministre de l'économie et des finances et au Premier ministre.
Copie en sera adressée à la chambre de commerce et d'industrie territoriale de Lorraine.