Conseil d'État · Juge des référés — 13 juin 2016

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 399795, par une requête enregistrée le 17 mai 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Daiichi Sankyo France, représentée par son président, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 31 mars 2016 de la ministre des affaires sociales et de la santé et du ministre des finances et des comptes publics radiant de la liste mentionnée au premier alinéa de l'article L. 162-17 du code de la sécurité sociale les spécialités pharmaceutiques Olmétec, Colmétec et Sevikar ainsi que  de l'arrêté des mêmes ministres du 31 mars 2016 radiant ces mêmes spécialités de la liste des médicaments agréés à l'usage des collectivités publiques prévue à l'article L. 5123-2 du code de la santé publique ;
2°) d'enjoindre à la Haute autorité de santé et à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, d'une part, de retirer chacune, le lendemain de l'ordonnance à intervenir, toute mention des arrêtés contestés de leur site internet et, d'autre part, d'insérer en première page de celui-ci, dans les deux jours à compter de l'ordonnance à intervenir, un communiqué faisant état de la suspension de l'exécution par le juge des référés du Conseil d'Etat de ces arrêtés, qui devra être maintenu jusqu'au prononcé de la décision au fond, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) d'enjoindre à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé d'adresser à tous les médecins généralistes, cardiologues, néphrologues, gériatres comme aux pharmaciens hospitaliers et d'officine auxquels elle a envoyé, individuellement, en avril 2016, une notification du " déremboursement des spécialités à base d'olmésartan ", une lettre sous la même forme pour les informer de la suspension de l'exécution par le juge des référés du Conseil d'Etat des décisions contestées, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est remplie dès lors que l'exécution des arrêtés  contestés préjudicie de manière grave et immédiate, d'une part, à un intérêt public en ce qu'ils fixent une date de radiation des spécialités à base d'olmésartan " à l'expiration d'un délai de trois mois suivant [leur] publication " qui porterait atteinte à la santé des patients sous traitement et, d'autre part, à ses intérêts financiers, en raison notamment de la part que ces spécialités représentent dans son chiffre d'affaires  ;
- il existe un doute sérieux sur la légalité de ces arrêtés ;
- ils sont entachés d'un défaut de motivation ;
- ils sont entachés d'une erreur de droit dès lors qu'ils méconnaissent les dispositions des articles R. 163-7, R. 163-13, R. 163-15 et R. 163-16 du code de la sécurité sociale qui prévoient une procédure contradictoire permettant à l'entreprise qui exploite le médicament de présenter des observations écrites ou demander à être entendue ;
- ils sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors, d'une part, que la procédure de réévaluation des spécialités à base d'olmésartan n'a pris en compte ni l'efficacité du produit par rapport aux autres sartans ni les cas réduits d'entéropathie sous olmésartan, d'autre part, que la dégradation du service médical rendu du niveau " important " au niveau " insuffisant " a été brutale et, enfin, que la brièveté du délai de report de la date de radiation des spécialités à base d'olmésartan préjudicie à la santé des patients concernés ;
- ils sont entachés d'un détournement de pouvoir, ou à tout le moins d'une erreur de droit, en ce que l'administration, en procédant au déremboursement des spécialités à base d'olmésartan, a entendu la priver de la délivrance d'une autorisation de mise sur le marché.
2° Sous le n° 399802, par une requête enregistrée le 17 mai 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Daiichi Sankyo France, représentée par son président, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de la mise en ligne du communiqué " fiche de bon usage du médicament " publié sur le site de la Haute autorité de santé le 3 avril 2016 et relative aux médicaments à base d'olmésartan en tant qu'elle mentionne les spécialités pharmaceutiques Olmétec, Colmétec et Sevikar ;
2°) d'enjoindre à la Haute autorité de santé après avoir retiré, le lendemain de l'ordonnance à intervenir, le communiqué litigieux, d'insérer en première page de son site internet, dans les deux jours à compter de l'ordonnance à intervenir, un encart faisant état de la suspension de ce communiqué par le Conseil d'Etat, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la Haute autorité de la santé la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la requête est recevable et invoque les mêmes moyens que ceux présentés dans la requête n° 399795.
3° Sous le n° 399823, par une requête enregistré le 17 mai 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Daiichi Sankyo France, représentée par son président, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de la mise en ligne du communiqué de presse de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé et de la Haute autorité de santé intitulé " déremboursement des spécialités à base d'olmésartan dans le traitement de l'hypertension artérielle ", publié le 3 avril 2016 sur le site internet de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé ;
2°) d'enjoindre à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé et à la Haute autorité de santé après avoir retiré, le lendemain de la décision à intervenir, le communiqué contesté, d'insérer en première page du site internet de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, dans les deux jours à compter de l'ordonnance à intervenir, un encart faisant état de la suspension de ce communiqué par le juge des référés du Conseil d'Etat, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat, de l'Agence nationale de sécurité du médicament et de la Haute autorité de santé la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la requête est recevable et invoque les mêmes moyens que ceux présentés dans la requête n° 399795.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2016, la Haute autorité de santé conclut au rejet des requêtes, la requête n° 399823 étant irrecevable, et à ce qu'il soit mis à la charge de la société le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juin 2016, l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé conclut au rejet des requêtes, la requête n° 399823 étant irrecevable.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 3 et 6 juin 2016, la ministre des affaires sociales et de la santé conclut au rejet des requêtes. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la société Daiichi sankyo France, d'autre part, la ministre des affaires sociales et de la santé, la Haute autorité de santé ainsi que l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 8 juin 2016 à 9 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Lyon-Caen, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la société Daiichi Sankyo France ;
- les représentants de la société Daiichi Sankyo France ;
- les représentants de la ministre des affaires sociales et de la santé ;
- les représentantes de la Haute autorité de santé ;
- les représentantes de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
1. Considérant que les requêtes n° 399795, 399802 et 399823 présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ; qu'il résulte de ces dispositions que le prononcé de la suspension d'un acte administratif est subordonné notamment à une condition d'urgence ; que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ;
3. Considérant que, par arrêtés du 31 mars 2016, publiés le 3 avril 2016 au Journal officiel,  les ministres des affaires sociales et de la santé et des finances et des comptes publics ont radié de la liste des médicaments remboursables aux assurés sociaux et de la liste des spécialités agréées à l'usage des collectivités publiques les spécialités pharmaceutiques Olmétec, Colmétec et Sevikar, à base d'olmesartan, indiquées pour le traitement de l'hypertension artérielle essentielle ; que ces radiations doivent prendre effet à compter de l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la publication des arrêtés, soit le 4 juillet prochain ; que, le 3 avril 2016, la Haute autorité de santé a diffusé une " fiche de bon usage " des médicaments à base d'olmesartan en conséquence du prochain déremboursement de ceux-ci ; que le même jour, la Haute autorité de santé et l'Agence nationale de la sécurité du médicament et des produits de santé ont également diffusé une information sur cette mesure ; que la société requérante demande la suspension de ces différents actes et qu'il soit enjoint aux autorités dont ils émanent de prendre toute mesure utile en conséquence de ces suspensions ;
Sur les conclusions à fins de suspension
En ce qui concerne les arrêtés interministériels du 31 mars 2016
4. Considérant qu'en vertu de l'article L. 162-17 du code de la sécurité sociale, les médicaments dispensés en officine ne peuvent être pris en charge ou donner lieu à remboursement par les caisses d'assurance maladie que s'ils figurent sur une liste établie dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ; que les dispositions de l'article R. 163-3 et du I de l'article R. 163-7 du même code prévoient leur radiation de cette liste, par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et de la santé pris après avis de la commission de la Haute autorité de santé prévue à l'article R. 163-15 de ce code, dite " commission de la transparence ", lorsque leur service médical rendu est insuffisant ; qu'un tel motif est également de nature à justifier l'abrogation d'une inscription sur la liste des spécialités agréées à l'usage des collectivités publiques, prévue à l'article L. 5123-2 du code de la santé publique, dans les conditions fixées par le décret mentionné à l'article L. 162-17 du code de la sécurité sociale ;
5. Considérant que, par des avis en date des 29 avril et 4 novembre 2015, la commission de la transparence, se fondant sur divers travaux, dont ceux réalisés en juillet 2013 et mars 2014 par la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés  (CNAMTS) à partir du système national d'information interrégimes de l'assurance maladie, a estimé insuffisant le service médical rendu par les spécialités à base d'olmesartan par rapport à d'autres médicaments ou thérapeutiques disponibles pour lutter contre l'hypertension artérielle essentielle ; que ces avis sont essentiellement fondés sur leur efficacité limitée à la réduction des chiffres tensionnels, leur effet non démontré en termes de morbi-mortalité et le risque d'entéropathie très rare mais grave lié au traitement ;
6. Considérant, en premier lieu, que le laboratoire requérant soutient que les arrêtés contestées auraient été adoptés au terme d'une procédure méconnaissant les droits de la défense ; que s'il fait valoir à cet égard ne pas avoir eu accès aux données sources à partir desquelles la CNAMTS a réalisé les études sur les risques d'entéropathie liés à la prise d'olmesartan, d'une part, il n'est pas contesté que ni la Haute autorité de santé, ni les auteurs des arrêtés n'ont eu accès à ces données, d'autre part, la société requérante a été mise à même de présenter des observations sur le projet de radiation envisagé au vu de l'ensemble des éléments dont disposaient la Haute autorité  et les ministres signataires ; que, par suite, le moyen n'est pas de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité des arrêtés ; qu'il en va de même de celui tiré de ce que ces décisions seraient insuffisamment motivées, les ministres s'étant appropriés les avis détaillés de la commission de la transparence ;
7. Considérant, en deuxième lieu, qu'en l'état de l'instruction, il n'apparaît pas, eu égard notamment aux différentes études attestant du risque d'entéropathie et à la relativité de l'intérêt de ces spécialités par rapport aux autres spécialités de la même classe thérapeutique, que les ministres auraient commis une erreur de droit ou un détournement de procédure en prenant les mesures contestées ; que, pour les mêmes raisons, le moyen tiré de ce qu'ils auraient commis une erreur manifeste en portant une appréciation différente sur le service médical rendu par ces spécialités par rapport aux autres spécialités de la classe des " sartans " et en retenant l'existence d'un service médical rendu insuffisant n'est pas plus de nature à créer un doute sérieux sur la légalité des arrêtés litigieux ;
8. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le nombre de personnes traitées, en France, par des médicaments à base d'olmesartan est d'environ 800 000, dont une partie importante ne réside pas dans des grandes agglomérations et environ 90 000 sont âgées de 80 ans ou plus ; qu'un arrêt brutal de traitement antihypertenseur, qui peut résulter des mesures contestées, emporte des conséquences graves pour ces personnes et la santé publique ; que, selon des données non contestées émanant de la direction générale de la santé, et alors que la Haute autorité de santé et l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, informant sur les motifs et la portée des arrêtés contestés, ont invité à des changements de traitement, la prescription des spécialités à base d'olmesartan n'avait diminué que de 10 % près de deux mois après la publication de ces arrêtés ; qu'ainsi, eu égard aux risques pour la santé publique résultant de ces différents éléments, à l'entrée en vigueur prochaine des arrêtés et à la rareté du risque d'entéropathie associé au traitement, l'existence d'une situation d'urgence au sens des dispositions rappelées ci-dessus de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit, ainsi que le soutient la société requérante, être regardée, dans les circonstances de l'espèce, comme établie ;
9. Considérant qu'il ressort également des pièces du dossier comme des éléments échangés lors de l'audience publique que la commission de la transparence avait recommandé dans son avis du 29 avril 2015, non infirmé sur ce point par l'avis du 4 novembre 2015, que l'entrée en vigueur du déremboursement soit différée d'un an ; que l'administration envisageait elle-même peu de temps avant la signature des arrêtés un différé d'entrée en vigueur plus long que les trois mois finalement retenus ; que compte tenu de l'importance de la population concernée, de ses caractéristiques comme des conséquences d'un arrêt brutal de traitement, le moyen tiré de ce que les ministres ont retenu, en le fixant à trois mois, un différé  d'entrée en vigueur manifestement insuffisant pour prévenir les risques que comportent, pour la santé publique, les mesures contestées, est de nature à créer, dans cette mesure, un doute sérieux sur la légalité des arrêtés  ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de suspendre les arrêtés contestés en tant seulement qu'ils fixent leur date d'entrée en vigueur à l'issue d'un délai de trois mois à compter de leur date de publication ;
En ce qui concerne la fiche de bon usage du médicament et le communiqué commun de la Haute autorité de santé et de l'Agence nationale de la sécurité du médicament et des produits de santé
11. Considérant que la Haute autorité de santé est notamment chargée, sur le fondement des dispositions de l'article L. 161-37 du code de la sécurité sociale d'élaborer des  fiches sur le bon usage de certains médicaments " permettant notamment de définir leur place dans la stratégie thérapeutique  " ; que l'Agence nationale de la sécurité du médicament et des produits de santé peut prendre en vertu du code de santé publique toute mesure utile dans son champ de compétence pour préserver la santé publique ;
12. Considérant que le communiqué commun diffusé par ces deux organismes mentionne la date d'entrée en vigueur du déremboursement ; que les conclusions de la requête sont, en tout état de cause et dans cette mesure, recevables, contrairement à ce que soutiennent la Haute autorité de santé et l'Agence nationale de la sécurité du médicament et des produits de santé ;
13. Considérant qu'à l'appui de ses conclusions, la société requérante présente sur le terrain de l'urgence comme sur celui de la légalité une argumentation identique à celle développée à l'encontre des arrêtés interministériels ; qu'elle soutient en outre que la Haute autorité de santé et l'Agence nationale de la sécurité du médicament et des produits de santé ont commis un détournement de procédure ou à tout le moins une erreur de droit en estimant pouvoir recommander aux professionnels de santé et aux patients un changement de traitement alors que les arrêtés interministériels sur les spécialités en cause en interdisent le remboursement et non la prescription ; qu'eu égard cependant tant au motif tiré du risque d'entéropathie sur lequel sont fondées les mesures de déremboursement qu'au rôle dévolu à ces deux autorités, ce moyen ne paraît pas, en l'état de l'instruction et dans cette mesure, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de ces actes ;
14. Considérant toutefois qu'il résulte de ce qui a été dit au point 10 que les dispositions des arrêtés interministériels fixant leur date d'entrée en vigueur doivent être suspendues ; qu'il doit en aller par suite de même, pour les mêmes motifs, en ce qui concerne la fiche de bon usage et le communiqué commun ;
Sur les conclusions à fin d'injonction
15. Considérant que la suspension partielle des arrêtés interministériels ainsi que celle de la fiche de bon usage et du communiqué commun impliquent nécessairement, eu égard à leurs motifs,  d'une part, que les ministres prennent et publient, dans les meilleurs délais et au plus tard le 2 juillet prochain, des dispositions modifiant les arrêtés du 31 mars 2016 pour en repousser l'entrée en vigueur à une date,  rendant possible un éventuel arrêt du traitement par olmesartan pour l'ensemble des patients dans des conditions optimales pour la santé publique, qui ne saurait être antérieure au 31 décembre 2016, d'autre part, que la Haute autorité de santé et l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé diffusent par tous moyens appropriés une information aux professionnels de santé et aux patients sur cette modification  ; qu'il y a lieu par suite de prononcer des injonctions en ce sens, sans qu'il y ait lieu d'assortir ces injonctions des astreintes demandées ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative
16. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à ce titre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à la société requérante ; que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société requérante, qui n'est pas la partie perdante, la somme que demande à ce titre la Haute autorité de santé ;
O R D O N N E :
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Article 1er : Les arrêtés interministériels du 31 mars 2016 sont suspendus en tant qu'ils ont fixé la date de radiation des spécialités pharmaceutiques Olmétec, Colmétec et Sevikar à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de leur publication.
Il est enjoint à la ministre des affaires sociales et de la santé et au ministre des finances et des comptes publics de modifier ces arrêtés dans le sens indiqué au point 15 de la présente décision.
Article 2 : La fiche de bon usage des médicaments à base d'olmésartan et le communiqué commun diffusés par la Haute autorité de santé et l'Agence nationale de sécurité des médicaments et des produits de santé sont suspendus en tant qu'ils mentionnent la date du 3 juillet 2016 comme date d'entrée en vigueur du déremboursement des spécialités Olmétec, Colmétec et Sevikar.
Il est enjoint à la Haute autorité de santé et à l'Agence nationale de sécurité des médicaments et des produits de santé de prendre les mesures mentionnées au point 15 de la présente décision.
Article 3 : L'Etat versera à la société Daiichi sankyo France la somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la Haute autorité de santé présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Daiichi Sankyo France, à la ministre des affaires sociales et de la santé, au ministre des finances et des comptes publics, à la Haute autorité de santé et à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé.