Conseil d'État · 5ème - 4ème chambres réunies — 7 février 2017

Vu la procédure suivante :
M. A...B...a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler les décisions implicites par lesquelles le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a refusé d'accuser réception de ses demandes, a refusé de lui communiquer la liste de diffusion des messages publicitaires des sociétés Vinci, GDF Suez, EDF Entreprises Gaz, Malakoff Médéric, Crédit Agricole et Caisse d'Epargne sur les antennes de Radio France pour les années 2012 et 2013 ainsi que les courriers échangés entre le CSA et Radio France au cours de ces deux années au sujet des publicités des sociétés susmentionnées et a refusé d'engager à l'encontre de Radio France les actions prévues aux articles 42-10, 48-1, 48-3, 48-9 et 48-10 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
Par un jugement n° 1317920 du 28 octobre 2014, le tribunal administratif, estimant que les conclusions tendant à l'annulation du refus implicite du CSA d'engager les actions prévues par la loi du 30 septembre 1986 relevaient de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat, les lui a transmises en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative.
Par une requête, enregistrée le 16 décembre 2013 au greffe du tribunal administratif de Paris, M. B... demande :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le CSA a refusé d'engager à l'encontre de  Radio France les actions prévues aux articles 42-10, 48-1, 48-3, 48-9 et 48-10 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;
2°) de mettre à la charge du CSA la somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- le décret du 13 novembre 1987 portant approbation du cahier des missions et des charges de la société Radio France ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Florian Roussel, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Laurence Marion, rapporteur public.
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par courriers en dates des 4 avril et 8 juillet 2012, 12 mai, 23 juin, 23 juillet, 5 et 8 août et 18 octobre 2013, M. B... a signalé au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) divers manquements commis, selon lui, par la société Radio France aux règles relatives à la diffusion de messages publicitaires fixées aux articles 32, 34 et 42 de son cahier des missions et des charges, et lui a demandé d'engager les actions relevant de sa compétence afin de contraindre la société à respecter ses obligations ; que l'intéressé a présenté devant le tribunal administratif de Paris, qui les a transmises au Conseil d'Etat, des conclusions dirigées contre les décisions implicites de rejet nées du silence gardé par le CSA sur ces demandes ;
2. Considérant qu'une autorité administrative indépendante chargée de missions de contrôle et de régulation dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans la mise en oeuvre des prérogatives qui lui sont conférées par la loi à l'égard des opérateurs qui manquent à leurs obligations ;  qu'une personne qui a demandé à l'autorité de faire usage de ses prérogatives peut déférer son refus au juge de l'excès de pouvoir si elle justifie, eu égard à l'incidence sur ses intérêts du comportement de l'opérateur concerné, d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; qu'il appartient au juge de censurer un refus qui reposerait sur des faits matériellement inexacts ou serait entaché d'erreur de droit, d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, les sociétés énumérées aux articles 44 et 45, parmi lesquelles la société Radio France, " poursuivent, dans l'intérêt général, des missions de service public " ; que les obligations qu'elles sont tenues de respecter dans le cadre de ces missions sont définies dans un cahier des charges fixé par décret ; que, dans leur rédaction en vigueur à la date des décisions attaquées, les articles 32 et 33 du cahier des missions et des charges de la société Radio France, approuvé par décret du 13 novembre 1987, n'autorisaient cette société à diffuser des messages publicitaires que s'ils relevaient de la " publicité collective et d'intérêt général " ; que l'article 42 du cahier des missions et des charges exige que les messages publicitaires soient clairement annoncés et identifiés comme tels ;
Sur les fins de non-recevoir soulevées par le CSA :
4. Considérant, en premier lieu, que M. B...doit être regardé comme demandant l'annulation des refus implicites du CSA d'exercer les actions prévues par les dispositions des articles 48-1, 48-3, 48-9 et 48-10 de la loi du 30 septembre 1986 en raison de la diffusion par la société Radio France, en méconnaissance des articles 32, 34 et 42 de son cahier des missions et des charges, de messages publicitaires des sociétés Vinci, GDF Suez, EDF Entreprises Gaz, Malakoff Médéric, Crédit Agricole et Caisse d'Epargne ; qu'ainsi, le CSA n'est pas fondé à soutenir que ses conclusions seraient dépourvues de précisions suffisantes ;
5. Considérant, en second lieu, qu'en sa qualité d'usager du service public dont est chargée la société Radio France, M. B...est recevable à demander l'annulation des décisions par lesquelles le CSA a refusé d'exercer les pouvoirs qui lui sont conférés par la loi du 30 septembre 1986 afin de contraindre cette société à respecter les obligations prévues par son cahier des missions et des charges en ce qui concerne la diffusion des messages publicitaires ;
Sur la légalité des décisions litigieuses
En ce qui concerne le refus du CSA de faire usage de son pouvoir de mise en demeure :
6. Considérant qu'aux termes de l'article 48-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions litigieuses : " Le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut mettre en demeure les sociétés mentionnées à l'article 44 de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires, et par les principes définis aux articles 1er et 3-1./ Le Conseil supérieur de l'audiovisuel rend publiques ces mises en demeure./ Les organisations professionnelles et syndicales représentatives du secteur de la communication audiovisuelle ainsi que le Conseil national des langues et cultures régionales, les associations familiales reconnues par l'Union nationale des associations familiales et les associations de défense des droits des femmes peuvent saisir le Conseil supérieur de l'audiovisuel de demandes tendant à ce qu'il engage la procédure prévue au premier alinéa du présent article " ; qu'aux termes de l'article 48-2 de la même loi : " Si une société mentionnée à l'article 44 ne se conforme pas aux mises en demeure qui lui ont été adressées et à la condition que ces sanctions reposent sur des faits distincts ou couvrent une période distincte de ceux ayant déjà fait l'objet d'une mise en demeure, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut prononcer à son encontre la suspension d'une partie du programme pour un mois au plus ou une sanction pécuniaire dans les limites définies à l'article 42-2. (...) " ;
7. Considérant qu'indépendamment des organisations et associations mentionnées au dernier alinéa de l'article 48-1 de la loi du 30 septembre 1986 s'agissant des sociétés du secteur public de la radio et de la télévision et au dernier alinéa de l'article 42 de la même loi s'agissant des éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle et des opérateurs de réseaux satellitaires, toute personne qui dénonce un comportement d'un opérateur portant atteinte à ses intérêts a qualité pour demander au CSA de faire usage de son pouvoir de mise en demeure ; que, par suite, en rejetant la demande de M. B...tendant à ce que la société Radio France soit mise en demeure de respecter ses obligations au seul motif qu'il n'était pas au nombre des personnes habilitées à le saisir sur le fondement de l'article 48-1 de la loi du 30 septembre 1986, le CSA a commis une erreur de droit qui justifie l'annulation de son refus ;
En ce qui concerne le refus du CSA de saisir le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat d'une action en référé :
8. Considérant qu'aux termes de l'article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986 : " En cas de manquement aux obligations résultant des dispositions de la présente loi et pour l'exécution des missions du Conseil supérieur de l'audiovisuel, son président peut demander en justice qu'il soit ordonné à la personne qui en est responsable de se conformer à ces dispositions, de mettre fin à l'irrégularité ou d'en supprimer les effets. (...)/ La demande est portée devant le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat qui statue en référé et dont la décision est immédiatement exécutoire. Il peut prendre, même d'office, toute mesure conservatoire et prononcer une astreinte pour l'exécution de son ordonnance./ (...) " ; qu'aux termes de l'article 48-9 de la même loi : " Les dispositions de l'article 42-10 sont applicables en cas de manquement aux obligations incombant aux sociétés mentionnées à l'article 44 " ;
9. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en refusant de saisir le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat sur le fondement des dispositions des articles 48-9 et 42-10 de la loi du 30 septembre 1986, le CSA, qui disposait d'autres moyens pour contraindre la société Radio France à respecter les dispositions de son cahier des missions et des charges, et qui n'avait notamment pas adressé à l'opérateur une mise en demeure préalable portant sur les faits litigieux, aurait commis une erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne le refus du CSA de saisir le procureur de la République :
10. Considérant qu'aux termes de l'article 48-10 de la loi du 30 septembre 1986 : " Le Conseil supérieur de l'audiovisuel saisit le procureur de la République de toute infraction aux dispositions de la présente loi commise par les sociétés mentionnées à l'article 44 " ;
11. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les faits signalés par M. B... dans ses courriers auraient été susceptibles de recevoir une quelconque qualification pénale ; qu'au demeurant, le parquet, saisi directement par le requérant, a classé sans suite sa plainte pour ce motif ; que, dès lors, en s'abstenant de saisir le procureur de la République en application des dispositions précitées de l'article 48-10 de la loi du 30 septembre 1986, le CSA n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ;
12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. B... est fondé à demander l'annulation de la décision implicite opposée par le CSA à ses demandes tendant à ce qu'il fasse usage, à l'encontre de la société Radio France, de la procédure prévue à l'article 48-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ; que M. B...n'est, en revanche, pas fondé à demander l'annulation des décisions implicites par lesquelles le CSA a refusé d'exercer à l'encontre de cette société les actions prévues aux articles 42-10, 48-9 et 48-10 de la loi ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du CSA le versement à M. B...d'une somme de 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : La décision implicite par laquelle le CSA a refusé de faire usage à l'encontre de la société Radio France de la procédure prévue à l'article 48-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication est annulée.
Article 2 : Le surplus des conclusions de M. B...est rejeté.
Article 3 : Le CSA versera à M. B...une somme de 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. A...B...et au Conseil supérieur de l'audiovisuel.