Conseil d'État · Juge des référés — 9 février 2017

Vu la procédure suivante :
Mme A...B...a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au préfet de la Vendée de lui délivrer une attestation de demandeur d'asile en " procédure normale " lui permettant de saisir l'Office français de protection des réfugiés et apatrides en lui remettant le formulaire prévu à l'article R. 723-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans le délai de 48 heures à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir. Par une ordonnance n° 1700906 du 1er février 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa requête.
Par une requête, enregistrée le 3 février 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B...demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de condamner l'Etat à verser la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est remplie dès lors que le refus d'enregistrement d'une demande d'asile a des conséquences graves sur sa situation, à savoir l'impossibilité de présenter une demande d'asile auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, le risque d'être placée dans un lieu prévu à l'article L. 551-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, et enfin l'impossibilité de bénéficier des conditions matérielles d'accueil prévues pour les demandeurs d'asile et d'une couverture maladie ;
- l'imminence de l'exécution de la décision de transfert vers la Suède caractérise l'urgence et entraîne le risque d'un renvoi sans examen de sa nouvelle demande d'asile par la France, alors que l'article 20 (5) §2 du règlement de Dublin III prévoit la fin de la responsabilité de la Suède en cas de sortie du territoire plus de trois mois, ce qu'elle prouve par des nouvelles pièces ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile puisque le préfet de la Vendée l'empêche d'accéder à une " nouvelle " procédure d'asile en France, pays responsable de sa demande, et aux conditions matérielles d'accueil dont elle est en droit de bénéficier,  alors que des preuves formelles et des nombreux indices confirment sa sortie du territoire suédois pendant plus de trois mois, mettant ainsi fin à la responsabilité de la Suède et ouvrant une nouvelle procédure de détermination de l'Etat membre responsable ;
Par un mémoire en intervention, enregistré le 7 février 2017, l'association la Cimade demande au Conseil d'Etat de faire droit aux conclusions de la requérante. Elle se réfère aux moyens exposés dans la requête de MmeB....
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2017, le ministre de l'intérieur conclut au rejet du recours. Il soutient que la demande de référé liberté présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative n'est pas recevable, seules les voies de recours prévues à l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile étant susceptibles d'être exercées, que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'il n'est porté aucune atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement (UE) n° 604/2013 du parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, Mme A...B..., d'autre part, le ministre de l'intérieur ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 7 février 2016 à 16 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Stoclet, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de MmeB... ;
- le représentant de la Cimade ;
- les représentants du ministre de l'intérieur ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction.
Considérant ce qui suit :
Sur l'intervention de la Cimade :
1. La Cimade qui intervient au soutien des conclusions de la requête, justifie, eu égard à son objet statutaire et à la nature du litige, d'un intérêt suffisant pour intervenir dans la présente instance. Son intervention est, par suite, recevable.
Sur la demande à fin d'injonction :
2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ".
3. Aux termes de l'article 20.5 du règlement (UE) n° 604/2013 du parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 : " L'État membre auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite pour la première fois est tenu, dans les conditions prévues aux articles 23, 24, 25 et 29, et en vue d'achever le processus de détermination de l'État membre responsable de l'examen de la demande de protection internationale, de reprendre en charge le demandeur qui se trouve dans un autre État membre sans titre de séjour ou qui y introduit une demande de protection internationale après avoir retiré sa première demande présentée dans un autre État membre pendant le processus de détermination de l'État membre responsable ". Aux termes de l'article 19.2 du même règlement : " Les obligations prévues à l'article 18, paragraphe 1, cessent si l'État membre responsable peut établir, lorsqu'il lui est demandé de prendre ou reprendre en charge un demandeur ou une autre personne visée à l'article 18, paragraphe 1, point c) ou d), que la personne concernée a quitté le territoire des États membres pendant une durée d'au moins trois mois, à moins qu'elle ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité délivré par l'État membre responsable. Toute demande introduite après la période d'absence visée au premier alinéa est considérée comme une nouvelle demande donnant lieu à une nouvelle procédure de détermination de l'État membre responsable ". Aux termes de l'article 21 : " 1. L'État membre auprès duquel une demande de protection internationale a été introduite et qui estime qu'un autre État membre est responsable de l'examen de cette demande peut, dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, dans un délai de trois mois à compter de la date de l'introduction de la demande au sens de l'article 20, paragraphe 2, requérir cet autre État membre aux fins de prise en charge du demandeur (...) 3. Dans les cas visés aux paragraphes 1 et 2, la requête aux fins de prise en charge par un autre État membre est présentée à l'aide d'un formulaire type et comprend les éléments de preuve ou indices tels qu'ils figurent dans les deux listes mentionnées à l'article 22, paragraphe 3, et/ou les autres éléments pertinents tirés de la déclaration du demandeur qui permettent aux autorités de l'État membre requis de vérifier s'il est responsable au regard des critères définis dans le présent règlement ". Aux termes de l'article 22 : " 1. L'État membre requis procède aux vérifications nécessaires et statue sur la requête aux fins de prise en charge d'un demandeur dans un délai de deux mois à compter de la réception de la requête. 2. Dans le cadre de la procédure de détermination de l'État membre responsable, des éléments de preuve et des indices sont utilisés. 3. La Commission établit et revoit périodiquement, par voie d'actes d'exécution, deux listes indiquant les éléments de preuve et les indices pertinents conformément aux critères figurant aux points a) et b) du présent paragraphe. (...) 4. L'exigence de la preuve ne devrait pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour la bonne application du présent règlement. 5. À défaut de preuve formelle, l'État membre requis admet sa responsabilité si les indices sont cohérents, vérifiables et suffisamment détaillés pour établir la responsabilité ". Aux termes de l'article 27 : " 1. Le demandeur ou une autre personne visée à l'article 18, paragraphe 1, point c) ou d), dispose d'un droit de recours effectif, sous la forme d'un recours contre la décision de transfert ou d'une révision, en fait et en droit, de cette décision devant une juridiction. 2. Les États membres accordent à la personne concernée un délai raisonnable pour exercer son droit à un recours effectif conformément au paragraphe 1 ".
4. Il résulte de ces dispositions, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne par son arrêt du 7 juin 2016, Mehrdad Ghezelbash (aff. C-63/15) qu'un demandeur d'asile peut invoquer, dans le cadre d'un recours contre une décision de transfert prise à son égard, l'application erronée d'un critère de responsabilité. En vue d'une détermination correcte de l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile, il convient au premier chef que la requête aux fins de prise en charge comporte les éléments dont dispose l'Etat membre auprès duquel une demande de protection internationale a été introduite, permettant aux autorités de l'Etat membre requis de vérifier s'il est responsable au regard des critères définis dans le règlement. Par ailleurs, l'article 4 du règlement n° 604/2013 consacre un droit à l'information du demandeur qui porte notamment sur les critères de détermination de l'Etat membre responsable et il ressort de l'article 27 que celui-ci doit ensuite disposer de la possibilité de demander dans un délai raisonnable à une juridiction de suspendre l'exécution de la décision de transfert en attendant l'issue de son recours. Enfin, l'exigence de la preuve ne devrait pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour la bonne application du règlement et, à défaut de preuve formelle, la responsabilité de l'Etat membre requis doit être admise si les indices sont cohérents, vérifiables et suffisamment détaillés.
5. MmeB..., ressortissante érythréenne qui résidait au Soudan avec son époux, déclare être entrée irrégulièrement en France le 12 septembre 2016, accompagnée de ses trois enfants, et avoir déposé une demande d'asile le 20 septembre 2016. Le préfet de la Vendée a saisi, le 21 septembre 2016, les autorités suédoises d'une demande de reprise en charge de MmeB..., les empreintes de l'intéressée ayant été enregistrées en Suède le 10 février 2013. Le 30 septembre 2016, les autorités suédoises ont accepté cette prise en charge aux fins de détermination de l'Etat membre responsable de la demande d'asile. Mme B...a fait l'objet le 5 décembre 2016 d'un arrêté par lequel le préfet de la Vendée a décidé sa remise aux autorités suédoises et l'a assignée à résidence pour une durée de 45 jours. Par un jugement du 9 décembre 2016, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Nantes, statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, a rejeté le recours de Mme B...contre cet arrêté, au motif, notamment, qu'elle ne produisait aucun élément probant à l'appui de ses allégations selon lesquelles elle avait résidé hors du territoire de l'Union européenne pendant plus de trois mois à la suite de sa première demande d'asile en Suède et que sa demande présentée en France devait être examinée par cet Etat comme une nouvelle demande d'asile conformément aux dispositions des articles 19. 2 et 20.5 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013. Par un arrêté du 19 janvier 2017, le préfet de la Vendée a prolongé l'assignation à résidence de l'intéressée pour une nouvelle durée de 45 jours. Par un jugement du 23 janvier 2017, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Nantes, statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, a rejeté le recours de Mme B...contre ce second arrêté.
6. Le 23 janvier 2017, Mme B...a saisi le préfet de la Vendée d'une nouvelle demande d'enregistrement de sa demande d'asile en France, à l'appui de laquelle elle a fait valoir, en produisant l'acte de naissance de son 3ème enfant né au Soudan le 1er avril 2014, le carnet de vaccination de celui-ci au cours des années 2014 et 2015 à l'hôpital de Um Ruwaba et une attestation de prise en charge de ses deux premiers enfants dans un établissement scolaire au Soudan pendant l'année scolaire 2015-2016. Il résulte de l'instruction et notamment des échanges au cours de la présente audience de référé que le préfet de la Vendée n'a pas donné suite ni n'a transmis les pièces produites par Mme B...aux autorités suédoises. Le transport par avion en Suède de l'intéressée et ses enfants étant prévu le 30 janvier 2017, le même jour Mme B... a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Nantes d'une requête tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de la Vendée, sur le fondement des dispositions L. 521-2 du code de justice administrative, de lui délivrer une attestation de demandeur d'asile en " procédure normale " lui permettant de saisir l'Office français de protection des réfugiés et apatrides dans le délai de 48 heures à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir en lui remettant le formulaire prévu à l'article R. 723-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Par une ordonnance n° 1700906 du 1er février 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Mme B... relève appel de cette ordonnance.
7. Il ressort des dispositions de l'article L. 742-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, lesquelles renvoient à celles de l'article L. 512-1 du même code, que le législateur a entendu organiser une procédure spéciale applicable au cas où un étranger fait l'objet d'une décision de transfert vers un autre Etat responsable de l'examen de sa demande d'asile. Le III de l'article L. 512-1 prévoit que l'étranger peut, lorsqu'il a fait l'objet d'une mesure d'assignation à résidence, demander dans le délai de quarante-huit heures suivant sa notification l'annulation de cette décision au tribunal administratif. L'article L. 742-5 du même code dispose que la décision de transfert ne peut faire l'objet d'une exécution d'office, avant l'expiration du délai de recours ou avant que le tribunal ait statué, s'il a été saisi, l'introduction d'un recours sur le fondement de ces dispositions ayant ainsi par elle-même pour effet d'en suspendre l'exécution jusqu'à ce que le tribunal administratif ait statué.
8. En outre, si l'assignation à résidence d'un étranger faisant l'objet d'une décision de transfert sur le fondement des dispositions de l'article L. 561-2 du même code a pour objet de mettre à exécution cette décision et ne peut être regardée comme constituant ou révélant une nouvelle décision de transfert qui serait susceptible de faire l'objet d'une demande d'annulation, il appartient toutefois à l'administration de ne pas mettre à exécution la décision de transfert si un changement dans les circonstances de droit ou de fait a pour conséquence d'y faire obstacle. Dans pareille hypothèse, l'étranger peut demander, sur le fondement du III de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, au président du tribunal administratif l'annulation de cette décision d'assignation à résidence dans les quarante-huit heures suivant sa notification. S'il n'appartient pas à ce juge de connaître de conclusions tendant à l'annulation de la décision de transfert, après que le tribunal administratif, saisi sur le fondement du I de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, a statué ou que le délai prévu pour le saisir a expiré, il lui est loisible, le cas échéant, d'une part, de relever dans sa décision que l'intervention de nouvelles circonstances de fait ou de droit fait obstacle à l'exécution de la décision de transfert et impose à l'autorité administrative de réexaminer la situation administrative de l'étranger et, d'autre part, d'en tirer les conséquences en suspendant les effets de la décision devenue, en l'état, inexécutable.
9. Il résulte des pouvoirs ainsi confiés au juge par les dispositions du III de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, des délais qui lui sont impartis pour se prononcer et des conditions de son intervention que la procédure spéciale prévue par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile présente des garanties au moins équivalentes à celles des procédures régies par le livre V du code de justice administrative et est exclusive de celle prévues par le livre V du code de justice administrative. Il n'en va autrement que dans le cas où les modalités selon lesquelles il est procédé à l'exécution de la décision de transfert emporterait des effets qui, en raison de changements dans les circonstances de droit ou de fait survenus depuis l'intervention de cette mesure et après que le juge, saisi sur le fondement du III de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, a statué ou que le délai prévu pour le saisir a expiré, excèdent ceux qui s'attachent normalement à sa mise à exécution.
10. Pour rejeter la demande présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a jugé que le préfet de la Vendée, en ne réexaminant pas la situation administrative de Mme B...à la lumière des éléments nouveaux qu'elle avait produits à l'appui de ses allégations selon lesquelles elle avait résidé hors du territoire de l'Union européenne pendant plus de trois mois à la suite de sa première demande d'asile en Suède et que sa demande présentée en France devait être examinée par cet Etat comme une nouvelle demande, ne pouvait être regardé comme ayant porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale constituée par le droit de demander l'asile. Il résulte des motifs énoncés au point 9 de la présente ordonnance que, dans les circonstances de l'espèce, il appartenait au juge de rechercher, pour apprécier la recevabilité des conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, si, depuis le jugement du 23 janvier 2017, sont intervenus des changements dans les circonstances de droit ou de fait tels que les modalités selon lesquelles il serait procédé à l'exécution de la décision de transfert emporteraient des effets qui excèdent ceux qui s'y attachent normalement. Or, s'il appartenait au préfet de la Vendée de réexaminer la situation administrative de Mme B...au vu des pièces produites par celle-ci, d'en vérifier, notamment en ce qui concerne les actes d'état civil, le caractère probant, et dans un tel cas de communiquer celles-ci aux autorités suédoises aux fins de déterminer correctement l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile de Mme B...et de vérifier si la décision de transfert de l'intéressée et de ses trois enfants à la Suède demeurait exécutable, il ne résulte pas de l'instruction que ces éléments adressés au préfet de Vendée le 23 janvier 2017 aient été invoqués devant le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Nantes saisi de l'arrêté du 19 janvier 2017 prolongeant son assignation à résidence, ni ne révèlent qu'en raison de changements dans les circonstances de droit ou de fait survenus après que le juge saisi sur le fondement du III de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile a statué, les effets de l'exécution de la décision de transfert excèderaient ceux qui s'attachent normalement à une telle décision.
11. Il suit de là que les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative par Mme B...sont, en l'état de l'instruction, irrecevables. Il résulte de ce qui précède que Mme B...n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par l'ordonnance du 1er février 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a rejeté ses conclusions tendant d'enjoindre au préfet de la Vendée de lui délivrer une attestation de demandeur d'asile en " procédure normale " lui permettant de saisir l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Sa requête doit donc être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention de la Cimade est admise.
Article 2 : La requête de Mme B...est rejetée.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A...B..., à la Cimade et au ministre de l'intérieur.