Conseil d'État · 1ère chambre — 27 février 2017

Vu la procédure suivante :
M. B...A...a demandé à la commission départementale d'aide sociale de Vaucluse d'annuler la décision de récupération d'indus de revenu minimum d'insertion (RMI) prise à son encontre le 13 novembre 2009 par la caisse d'allocations familiales de Vaucluse, portant sur un montant de 7 827, 40 euros pour la période d'avril 2007 à novembre 2008 et sur un montant de 15 728, 82 euros pour la période de  décembre 2003 à mars 2007. Par une décision du 29 juin 2010, la commission départementale d'aide sociale de Vaucluse a rejeté sa demande.
Par une décision n° 130028 du 1er octobre 2015, la Commission centrale d'aide sociale, sur l'appel de M.A..., a annulé la décision de la commission départementale d'aide sociale de Vaucluse du 29 juin 2010 et la décision de la caisse d'allocations familiales de Vaucluse de récupération d'indu, a limité l'indu laissé à la charge de M. A...à la somme de 10 000 euros et a rejeté le surplus de ses conclusions.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 15 février et 17 mai 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département de Vaucluse demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision de la Commission centrale d'aide sociale du 1er octobre 2015 ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de M.A... ;
3°) de mettre à la charge de M. A...la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Florence Marguerite, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat du département de Vaucluse.
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une décision du 13 novembre 2009, la caisse d'allocations familiales de Vaucluse a décidé la récupération à l'encontre de M. A...d'une somme de 23 556,22 euros qu'elle estimait lui avoir indument versée au titre du revenu minimum d'insertion pour la période du 1er décembre 2003 au 30 novembre 2008, correspondant à 7 827,40 euros pour la période d'avril 2007 à novembre 2009 non couverte par la prescription biennale et à 15 728,82 euros pour la période antérieure. Par une décision du 29 juin 2010, la commission départementale d'aide sociale de Vaucluse a rejeté la demande d'annulation de cette décision présentée par M. A.... Par une décision du 1er octobre 2015, contre laquelle le département de Vaucluse se pourvoit en cassation, la Commission centrale d'aide sociale a annulé la décision de la commission départementale d'aide sociale de Vaucluse ainsi que la décision de récupération de l'indu et a fixé le montant de l'indu dont M. A...est redevable à la somme de 10 000 euros.
Sur le pourvoi du département de Vaucluse :
2. L'intérêt à se pourvoir en cassation s'apprécie par rapport au dispositif de la décision juridictionnelle critiquée. Lorsque cette décision fait partiellement droit aux conclusions des parties, chacune d'elles n'est recevable à demander son annulation qu'en tant que les conclusions qu'elle avait présentées, soit en demande, soit en défense, ont été rejetées, sauf à ce que le dispositif de la décision présente un caractère indivisible.
3. Le département de Vaucluse, qui ne justifie pas d'un intérêt pour contester la décision de la Commission centrale d'aide sociale du 1er octobre 2015 en tant qu'elle laisse à la charge de M. A...un indu de 10 000 euros, n'est recevable à demander l'annulation de cette décision, dont le dispositif ne présente pas un caractère indivisible, qu'en tant qu'elle annule la décision de la commission départementale d'aide sociale de Vaucluse et la décision du directeur de la caisse d'allocations familiales de Vaucluse et qu'elle réduit de 13 556,22 euros l'indu réclamé à M.A....
4. Aux termes de l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable au litige : " L'action du bénéficiaire pour le paiement de l'allocation (...) se prescrit par deux ans. Cette prescription est également applicable, sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration, à l'action intentée par un organisme payeur en recouvrement des sommes indûment payées ".
5. Pour annuler la décision de récupération et limiter le montant de l'indu dont M. A...est redevable à la somme de 10 000 euros, la Commission centrale d'aide sociale a estimé que la fraude qui lui était reprochée n'étant pas établie, le montant de l'indu réclamé devait être limité par la prescription biennale prévue par les dispositions de l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles. En ne précisant pas les motifs de fait ou de droit pour lesquels ils ont estimé que la fraude n'était pas établie, les juges du fond n'ont pas mis le Conseil d'Etat, juge de cassation, à même d'exercer le contrôle qui lui incombe.
6. Il résulte de ce qui précède que le département de Vaucluse est fondé à soutenir que la décision de la Commission centrale d'aide sociale du 1er octobre 2015 est insuffisamment motivée et à en demander, pour ce motif, l'annulation en tant qu'elle annule la décision de la commission départementale d'aide sociale de Vaucluse du 29 juin 2010 et la décision du directeur de la caisse d'allocations familiales de Vaucluse de récupération de l'indu et qu'elle réduit de 13 556,22 euros l'indu réclamé à M.A.... Le moyen retenu suffisant à entraîner cette annulation, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres moyens du pourvoi.
Sur le pourvoi incident de M.A... :
7. M. A...est recevable, par la voie du pourvoi incident, à demander l'annulation de la décision de la Commission centrale d'aide sociale du 1er octobre 2015 en tant qu'elle fixe le montant de l'indu dont il est redevable à la somme de 10 000 euros.
8. La Commission centrale d'aide sociale, après avoir constaté, ainsi qu'il vient d'être dit, que le montant de l'indu réclamé à M. A...devait être limité par la prescription biennale, correspondant ainsi à la somme 7 827,40 euros, a néanmoins jugé qu'il serait fait une juste appréciation de la situation de M. A...en fixant le montant de cet indu à la somme de 10 000 euros. Par suite, la Commission centrale d'aide sociale a entaché sa décision d'une contradiction dans ses motifs.
9. Il résulte de ce qui précède que M. A...est fondé à demander l'annulation de la décision de la Commission centrale d'aide sociale du 1er octobre 2015 en tant qu'elle fixe le montant de l'indu laissé à sa charge à 10 000 euros.
10. En revanche, ses conclusions tendant à ce que le département de Vaucluse soit condamné à réparer le préjudice moral qu'il estime avoir subi et à ce que des sanctions administratives soient prises contre les personnels du département de Vaucluse sont nouvelles en cassation et, pour les secondes, au surplus, n'entrent pas dans l'office du juge. Par suite, ces conclusions doivent être rejetées comme irrecevables.
11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur le cadre juridique du litige :
12. Il résulte des articles L. 262-1, L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, dans leur rédaction applicable au litige, antérieure à l'entrée en vigueur, le 1er juin 2009, de la loi du 1er décembre 2008, que le bénéficiaire du revenu minimum d'insertion a droit à une allocation égale à la différence entre le montant de ce revenu, qui varie selon la composition du foyer et le nombre de personnes à charge, et ses ressources, définies selon les modalités fixées aux articles L. 262-10 et L. 262-12 du même code. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 262-10 : " L'ensemble des ressources des personnes retenues pour la détermination du montant du revenu minimum d'insertion est pris en compte pour le calcul de l'allocation ". Aux termes de l'article L. 262-12 de ce code : " Pour les personnes qui exercent une activité non salariée, les modalités particulières de détermination des ressources provenant de l'exercice de cette activité, adaptées à la spécificité des différentes professions, sont fixées par voie réglementaire ".
13. Le premier alinéa de l'article R. 262-44 du même code précise que : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu minimum d'insertion (...) est tenu de faire connaître à l'organisme payeur toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer tel que défini à l'article R. 262-1 ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments ". L'article R. 262-3 du même code précise également que : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant de l'allocation de revenu minimum d'insertion comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant à la présente sous-section, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer (...) et notamment (...) les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux ".
Sur la récupération d'un indu pour la période de décembre 2003 à mars 2007, couverte par la prescription biennale :
14. Il résulte de l'instruction que, pour estimer qu'une fraude, au sens de l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles cité au point 4, avait été à l'origine de la perception par M. A... du revenu minimum d'insertion pendant la période allant du 1er décembre 2003 au 31 mars 2007, l'administration s'est fondée sur la triple circonstance qu'il n'avait pas déclaré les revenus issus de l'entreprise qu'il avait créée en octobre 2003, qu'il n'avait pas davantage déclaré les revenus tirés de la vente par internet de matériels photographiques et qu'il avait continué à établir des déclarations fiscales communes avec son épouse en dépit de leur séparation.
En ce qui concerne les ressources de l'épouse de M.A... :
15. Lorsque des époux sont séparés de fait, ils ne constituent plus un foyer au sens de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles. En conséquence, dès lors que la séparation de fait des époux est effective, les revenus du conjoint n'ont pas à être pris en compte dans le calcul des ressources du bénéficiaire. Seules les sommes que le conjoint verse au bénéficiaire ou, le cas échéant, les prestations en nature qu'il lui sert, au titre notamment de ses obligations alimentaires, peuvent être prises en compte dans le calcul des ressources de ce dernier.
16. Il résulte de l'instruction, et il n'est d'ailleurs pas contesté par le département, que M. A...et son épouse étaient effectivement séparés au cours de toute la période considérée. C'est, en conséquence, à bon droit que l'intéressé n'a pas déclaré, au titre des ressources dont il disposait, les revenus fonciers dont il est établi qu'ils constituaient des ressources propres de son épouse, alors même que les époux ont continué à déposer des déclarations fiscales communes jusqu'au prononcé de leur divorce en 2008. En outre, contrairement à ce que soutient le département, la circonstance que M. A...n'a pas fait valoir les droits à créances d'aliments qu'il tient des articles 212 et 214 du code civil, contrairement aux dispositions de l'article L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction alors applicable, ne saurait être regardée comme constitutive d'une fraude, eu égard aux modalités de mise en oeuvre de cette obligation et, notamment, à la mission incombant à ce titre à la caisse d'allocation familiales en vertu de ce même article.
En ce qui concerne les revenus tirés de vente de matériels sur internet :
17. En l'absence de tout élément produit par le département de Vaucluse quant à la vente de matériel photographique sur internet par M.A..., il ne résulte pas de l'instruction que celui-ci aurait tiré des revenus d'une telle activité.
En ce qui concerne les revenus tirés de la société créée par M.A... :
18. Une personne qui, eu égard aux fonctions qu'elle occupe dans une société, ne se trouve placée sous la subordination d'aucun employeur doit être regardée comme exerçant une activité non salariée au sens des dispositions de l'article L. 262-12 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction alors en vigueur, applicable au revenu minimum d'insertion. Aux termes de l'article R. 262-17 du même code : " Le président du conseil général arrête l'évaluation des revenus professionnels non salariés. Il tient compte, s'il y a lieu, soit à son initiative, soit à la demande de l'intéressé, des éléments de toute nature relatifs aux revenus professionnels de l'intéressé. / Le président du conseil général peut s'entourer de tous avis utiles, et notamment de celui des organismes consulaires intéressés. / En l'absence d'imposition d'une ou plusieurs activités non salariées, il évalue le revenu au vu de l'ensemble des éléments d'appréciation fournis par le demandeur ". Enfin, aux termes de l'article R. 262-22 du même code : " Lorsqu'il est constaté qu'un allocataire ou un membre de son foyer exerce une activité non ou partiellement rémunérée, le président du conseil général peut tenir compte des rémunérations, revenus ou avantages auxquels l'intéressé serait en mesure de prétendre du fait de cette activité ".
19. Il est constant que M. A...n'a pas fait connaître à la caisse d'allocations familiales, en dépit de la mention en ce sens figurant sur l'imprimé de déclaration trimestrielle de ressources, le changement résultant de son activité de cogérant d'une société à responsabilité limitée dont il était également associé à 50 %, du 20 octobre 2003, date de sa création, au 21 janvier 2008, date de sa dissolution. Toutefois, d'une part, cette activité était mentionnée dans les contrats d'insertion conclus avec le département. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction que M.A..., auquel les dispositions des articles R. 262-17 et R. 262-22 étaient applicables, aurait tiré ou aurait pu tirer des revenus de cette activité, dont le chiffre d'affaires était modeste et le résultat déficitaire en 2005, au cours des années 2003, 2004 et 2005, ni en sa qualité de cogérant, ni en sa qualité d'associé. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que l'omission de déclaration du changement intervenu dans son activité, en méconnaissance de l'article R. 262-44 du code de l'action sociale et des familles, ait été délibérément commise par M. A...pour percevoir indûment le revenu minimum d'insertion et doive, ainsi, au cours de ces années, être regardée comme une fraude ou une fausse déclaration au sens de l'article L. 262-40 de ce code. En revanche, il résulte de l'instruction que cette société, dont la situation s'est améliorée en 2006, a versé à ses associés des acomptes sur dividendes pour un montant de 10 000 euros au cours de cet exercice. Dès lors, en mentionnant dans ses déclarations trimestrielles qu'il ne percevait aucun revenu, M. A...doit être regardé comme ayant délibérément omis de faire connaître à la caisse d'allocations familiales les sommes qu'il percevait en tant qu'associé égalitaire, pour conserver son droit à l'allocation de revenu minimum d'insertion. Si M. A...a, par jugement du 20 mai 2015 du tribunal correctionnel d'Avignon, été relaxé des fins de la poursuite du délit de fraude ou fausse déclaration dans le but d'obtenir sciemment d'une personne publique, d'un organisme de protection sociale ou d'un organisme chargé d'une mission de service public, une allocation, une prestation, un paiement ou un avantage indu, en l'espèce l'allocation de revenu minimum d'insertion, il résulte de l'instruction que ce jugement a été frappé d'appel et n'est, dès lors, pas revêtu de l'autorité de chose jugée.
20. Il résulte de ce qui précède que la réalité d'une fraude ou de fausses déclarations, au sens des dispositions de l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles citées au point 4, peut être tenue pour établie pour la seule période allant de janvier 2006 à mars 2007.
Sur la récupération d'un indu pour la période d'avril 2007 à novembre 2008, non couverte par la prescription biennale :
21. Il résulte de l'instruction, d'une part, que la société créée par M. A...a dégagé un bénéfice de 33 000 euros au titre de l'exercice 2007 et que l'intéressé pouvait ainsi prétendre au cours de cette année, du fait de son activité, à la perception de rémunérations, revenus ou avantages excédant le montant du revenu minimum d'insertion. D'autre part, M. A..., ainsi qu'il le reconnaît lui-même, a perçu, en 2008, une fraction du boni de liquidation procédant de la dissolution, le 21 janvier 2008, de cette société, constituant un revenu au sens de l'article R. 262-3 du code de l'action sociale et des familles. Il en résulte des sommes indûment payées par la caisse d'allocations familiales de Vaucluse au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion versée à M. A...au titre de la période d'avril 2007 à novembre 2008.
Sur le montant de l'indu :
22. Il résulte des éléments mentionnés aux points 19 à 21 que M. A...ne pouvait prétendre à une allocation au titre du revenu minimum d'insertion en 2006 et 2007, non plus qu'au cours du trimestre de 2008 qui a suivi la perception de la part du boni de liquidation lui revenant. Eu égard à la date de cette perception par rapport à la fin de la période en litige, il n'y a pas lieu, en revanche, de rechercher les revenus que lui a procurés la fraction de cette somme dont il disposait encore au cours des trimestres ultérieurs ou, à défaut, les revenus qu'il était supposé en retirer selon l'évaluation forfaitaire prévue par les dispositions de l'article R. 132-1 du code de l'action sociale et des familles. Dès lors, la caisse d'allocations familiales de Vaucluse était fondée à décider la récupération des sommes versées à M. A...au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion à hauteur de 10 411,60 euros seulement.
23. Il résulte de ce qui précède, d'une part, que M. A...est fondé à soutenir que c'est à tort que la commission départementale d'aide sociale de Vaucluse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du directeur de la caisse d'allocations familiales de Vaucluse du 13 novembre 2009 et, d'autre part, que le montant du reversement mis à sa charge au titre de l'indu d'allocation de revenu minimum d'insertion pendant la période de décembre 2003 à novembre 2008 doit être fixé à 10 411,60 euros.
Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :
24. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit ni aux conclusions de M.A..., ni aux conclusions du département de Vaucluse présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La décision de la Commission centrale d'aide sociale du 1er octobre 2015 et la décision de la commission départementale d'aide sociale de Vaucluse du 29 juin 2010 sont annulées.
Article 2 : La décision du directeur de la caisse d'allocations familiales de Vaucluse du 13 novembre 2009 est annulée.
Article 3 : Le montant du reversement mis à la charge de M. A...est fixé à la somme de 10 411,60 euros.
Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi incident et de la requête de M. A...devant la Commission centrale d'aide sociale est rejeté.
Article 5 : Les conclusions du département de Vaucluse présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée au département de Vaucluse et à M. B... A....