Conseil d'État · Juge des référés — 31 mars 2017

Vu la procédure suivante :
M. B...A..., représenté par sa mère et tutrice Mme D... A..., a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Versailles, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une part, d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision de l'association Sauge-Solidarité Autisme Gestion du 2 février 2017 lui notifiant l'arrêt de sa prise en charge au sein du foyer d'accueil médicalisé (FAM) de La Lendemaine et, d'autre part, d'enjoindre à l'association Sauge-Solidarité Autisme Gestion de le réintégrer dans les trois jours à compter de la notification de l'ordonnance, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Par une ordonnance n° 1701594 du 10 mars 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.
Par une requête, enregistrée le 17 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B...A...demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'association Sauge-Solidarité Autisme Gestion la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le juge administratif est compétent pour connaître de ce litige dès lors que le foyer d'accueil médicalisé (FAM) exerce une mission de service public ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que, d'une part, le déplacement brutal et de manière arbitraire de son lieu de vie est de nature à profondément l'affecter et, d'autre part, la décision attaquée le prive d'une stabilité de repères et d'habitudes dont il a besoin dans sa vie quotidienne, d'autant plus que la vie confinée en appartement à Paris est absolument inadaptée à son état de santé ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit, pour un adulte handicapé, de recevoir une prise en charge adaptée à ses besoins et à ses difficultés spécifiques ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à son droit à la sécurité dès lors que l'absence de réintégration au sein du FAM dans de très brefs délais lui ferait courir un risque vital ;
- l'absence de prise en charge adaptée porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit de sa mère de mener une vie privée et familiale normale en raison de son absence presque totale d'autonomie et du caractère peu prévisible de son comportement ;
- l'ordonnance attaquée est entachée d'une erreur de fait en ce qu'il ne ressort nullement des pièces du dossier que, d'une part, son état de santé se serait dégradé depuis son entrée dans le FAM en juillet 2013 et, d'autre part, une structure de type FAM ne serait pas adaptée à ses pathologies ;
- elle est manifestement illégale en ce que, d'une part, elle a été adoptée sans décision préalable de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, d'autre part, aucune solution de prise en charge alternative ne lui a été proposée.
Par des observations, enregistrées le 24 mars 2017, le directeur de la maison départementale des personnes handicapées de Paris informe que le directeur du foyer d'accueil médicalisé de La Lendemaine a déposé, le 3 février 2017, un dossier incomplet de demande de fin de prise en charge en établissement médico-social de M.A....
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2017, l'association Sauge-Solidarité Autisme Gestion (SAUGE) et le foyer d'accueil médicalisé de La Lendemaine concluent au rejet de la requête. Ils soutiennent que la juridiction administrative n'est pas compétente pour connaître de la requête de M. A...et que les moyens soulevés dans sa requête ne sont pas fondés. Ils demandent de mettre à la charge de M. A...la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire en réplique, enregistré le 30 mars 2017, M. A...persiste dans ses précédentes conclusions.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. A...et Mme A... et, d'autre part, l'association Sauge-Solidarité Autisme Gestion, le foyer d'accueil médicalisé de La Lendemaine, la ministre des affaire sociales et de la santé et la maison départementale des personnes handicapées de Paris ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du jeudi 30 mars 2017 à 9 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- MeC..., représentant de M. A...;
- MmeA..., mère et tutrice de M.A... ;
- M.A... ;
- Me Robillot, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'association Sauge-Solidarité Autisme Gestion et du foyer d'accueil médicalisé (FAM) de La Lendemaine ;
- le représentant du FAM de La Lendemaine ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction.
Considérant ce qui suit :
1. M.A..., né le 28 août 1989, est un adulte autiste souffrant d'un important retard mental et d'une pathologie pulmonaire. Le 9 septembre 2013, il a été admis au sein du foyer d'accueil médicalisé (FAM) de la Lendemaine, géré par l'association Sauge-Solidarité Autisme Gestion (SAUGE) vers lequel il avait été orienté par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de Paris. Par courrier du 2 février 2017, le directeur du FAM de La Lendemaine a informé Mme A...que son fils ne pourrait plus être pris en charge au sein du FAM à compter du jour même, en raison de l'incapacité de l'établissement de lui prodiguer les soins nécessaires à son état de santé. M.A..., représenté par sa mère et tutrice MmeA..., a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Versailles d'une requête tendant à la suspension de l'exécution de la décision du directeur du FAM de La Lendemaine du 2 février 2017 et à ce qu'il soit enjoint au FAM de le réintégrer dans les trois jours à compter de la notification de l'ordonnance, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Par l'ordonnance du 10 mars 2017 dont M. A... relève appel, le juge des référés du tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande au motif que la décision attaquée ne portait pas une atteinte grave et manifestation illégale à son droit à la sécurité ni au droit de sa mère à mener une vie privée et familiale normale.
Sur la compétence de la juridiction administrative :
2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale (...) ".
3. Indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission.
4. Il ressort des pièces du dossier que le foyer d'accueil médicalisé " La Lendemaine " exerce une mission d'intérêt général à caractère médico-social. Il bénéficie à cette fin d'un agrément délivré sur le fondement des articles L. 313-1-1 et L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles qui lui impose de respecter les obligations prévues par un cahier des charges et prévoit un contrôle de l'autorité administrative sur la réalisation des objectifs ainsi assignés. Dans ces conditions, le foyer d'accueil médicalisé " La Lendemaine " doit être regardé comme chargé d'une mission de service public. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la juridiction administrative ne peut qu'être écarté.
Sur l'appel :
5. Aux termes des dispositions de l'article L. 114-1 du code de l'action sociales et des familles : " Toute personne handicapée a droit à la solidarité de l'ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation, l'accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté ".  Aux termes de l'article L. 114-1-1 du même code : " La personne handicapée a droit à la compensation des conséquences de son handicap quels que soient l'origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie. Cette compensation consiste à répondre à ses besoins, qu'il s'agisse de (...) l'insertion professionnelle, des aménagements du domicile (...) nécessaires au plein exercice de sa citoyenneté et de sa capacité d'autonomie, (...) des aides de toute nature à la personne ou aux institutions pour vivre en milieu ordinaire ou adapté, ou encore en matière d'accès aux procédures et aux institutions spécifiques au handicap (...). Ces réponses adaptées prennent en compte l'accueil et l'accompagnement nécessaires aux personnes handicapées qui ne peuvent exprimer seules leurs besoins. Les besoins de compensation sont inscrits dans un plan élaboré en considération des besoins et des aspirations de la personne handicapée tels qu'ils sont exprimés dans son projet de vie, formulé par la personne elle-même (...) ". Aux termes de l'article L. 246-1 du même code : "  Toute personne atteinte du handicap résultant du syndrome autistique et des troubles qui lui sont apparentés bénéficie, quel que soit son âge, d'une prise en charge pluridisciplinaire qui tient compte de ses besoins et difficultés spécifiques. Adaptée à l'état et à l'âge de la personne, cette prise en charge peut être d'ordre éducatif, pédagogique, thérapeutique et social. Il en est de même des personnes atteintes de polyhandicap ".
6. Ces dispositions imposent à l'Etat et aux autres personnes publiques chargées de l'action sociale en faveur des personnes handicapées d'assurer, dans le cadre de leurs compétences respectives, une prise en charge effective dans la durée, pluridisciplinaire et adaptée à l'état comme à l'âge des personnes atteintes du syndrome autistique. Elle implique que les organismes privés vers lesquels des personnes handicapées ont été orientées dans ce cadre accomplissent la mission de service public qui leur est ainsi confiée. Si une carence dans l'accomplissement de cette mission est de nature à engager la responsabilité de ces autorités ou établissements, elle n'est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, que si elle est caractérisée, au regard notamment des pouvoirs et des moyens dont disposent ces autorités, et si elle entraîne des conséquences graves pour la personne atteinte de ce syndrome, compte tenu notamment de son âge et de son état. En outre, le juge des référés ne peut intervenir, en application de cet article, que pour prendre des mesures justifiées par une urgence particulière et de nature à mettre fin immédiatement ou à très bref délai à l'atteinte constatée.
En ce qui concerne l'urgence :
7. Il ressort des pièces du dossier et des échanges lors de l'audience publique que l'exclusion du foyer d'accueil médicalisé (FAM) de La Lendemaine de M. A..., à la suite de la décision du directeur du FAM du 2 février 2017, lui fait subir un changement brutal de mode de vie et le prive de la stabilité et des repères indispensables à son équilibre psychologique. En outre, le retour prolongé de M. A...chez sa mère depuis le 2 février 2017 fait peser sur elle une situation qu'elle n'est pas à même d'assumer dès lors que, d'une part, elle vit seule et que la pathologie de son fils nécessite une surveillance continue et des soins infirmiers quotidiens et que, d'autre part, elle n'est pas en mesure de contrôler les accès de violence auxquels il est sujet, susceptibles de les mettre l'un comme l'autre en danger. Par suite, l'exclusion de M. A...du FAM de La Lendemaine est de nature à caractériser une situation d'urgence en raison de l'atteinte portée au droit au respect à la vie privée et familiale aussi bien de M. A...que de sa mère.
En ce qui concerne l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale :
8. Aux termes des dispositions de l'article L. 241-6 du code de l'action sociale et des familles : " I.-La commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées est compétente pour : / (...) 2° Désigner les établissements ou les services correspondant aux besoins de l'enfant ou de l'adolescent ou concourant à la rééducation, à l'éducation, au reclassement et à l'accueil de l'adulte handicapé et en mesure de l'accueillir; (...) La décision de la commission prise au titre du 2° du I s'impose à tout établissement ou service dans la limite de la spécialité au titre de laquelle il a été autorisé ou agréé. (...) Lorsque l'évolution de son état ou de sa situation le justifie, l'adulte handicapé ou son représentant légal, les parents ou le représentant légal de l'enfant ou de l'adolescent handicapé ou l'établissement ou le service peuvent demander la révision de la décision d'orientation prise par la commission. L'établissement ou le service ne peut mettre fin, de sa propre initiative, à l'accompagnement sans décision préalable de la commission. " Il résulte de ces dispositions une obligation pour les établissements concourant à l'accueil des adultes handicapés de saisir la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées avant toute décision de mettre un terme à leur prise en charge.
9. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la maison départementale des personnes handicapées de Paris a reçu, le 3 février 2017, une demande du directeur du FAM de La Lendemaine de réorientation de M. A...vers une structure plus adaptée à son état de santé et que, cette demande étant encore incomplète le 24 mars 2017, aucune décision n'a encore été prise en réponse. Il en ressort que la décision du 2 février 2017 du directeur du FAM mettant unilatéralement fin à la prise en charge de l'intéressé avant que la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ait été en capacité de prendre une nouvelle décision d'orientation de M.A..., est, par suite, manifestement illégale.
10. En deuxième lieu, il est constant que M. A...s'est bien adapté à la vie au sein du FAM où il se plait et aux activités qui y sont organisées, auxquelles il prend une part active, et qu'il y a noué des liens amicaux.
11. En troisième lieu, le directeur du FAM fait valoir que l'état de santé de l'intéressé, qui souffre d'une pathologie pulmonaire nécessitant une surveillance quotidienne et l'administration d'aérosols médicamenteux trois fois par jour, s'est progressivement dégradé à partir de 2014 et aurait conduit les médecins à prescrire son maintien au domicile de sa mère pour une durée de 80 jours, au cours desquels il a régulièrement été admis aux urgences. Toutefois, les débats à l'audience publique ont permis d'établir que la situation médicale de M. A... s'est sensiblement améliorée au cours de l'année 2016 et que sa prise en charge à la date de la décision en litige ne présentait pas plus de difficultés ni de contraintes que celle d'autres pensionnaires de l'établissement. Il en ressort que le manque d'effectifs suffisants du FAM pour assurer la prise en charge médicale des personnes qu'il a en charge n'est pas la conséquence de l'accueil de M.A.... La seule circonstance qu'une nouvelle prescription de deux séances quotidiennes de kinésithérapie respiratoire, datée du 3 février 2017, ne pourrait être honorée par le FAM du fait de l'impossibilité de mobiliser un véhicule adapté et du personnel pour conduire deux fois par jour M. A...au cabinet de kinésithérapie ne saurait justifier, à elle seule, l'incapacité de l'établissement à lui prodiguer les soins nécessaires à son état de santé alors que rien ne s'opposerait à ce que ces séances aient lieu au sein de l'établissement où d'autres personnes accueillies ont également besoin de soins de kinésithérapie.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la décision contestée porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit, pour M.A..., adulte handicapé, de recevoir une prise en charge adaptée à ses besoins et à ses difficultés spécifiques. Par suite, M. A...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Versailles a refusé de suspendre l'exécution de la décision du FAM de La Lendemaine du 2 février 2017 mettant fin à sa prise en charge. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'enjoindre au directeur du FAM de La Lendemaine de réintégrer M. A...au sein de son établissement à compter du 5 avril 2017, sous astreinte de 500 euros par jour de retard.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du foyer d'accueil médicalisé de La Lendemaine la somme de 4 000 euros à verser à M. A...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées au même titre par l'association SAUGE et le FAM de La Lendemaine.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'ordonnance du tribunal administratif de Versailles du 10 mars 2017 est annulée.
Article 2 : L'exécution de la décision du directeur du foyer d'accueil médicalisé de La Lendemaine du 2 février 2017 est suspendue.
Article 3 : Il est enjoint au directeur du foyer d'accueil médicalisé de La Lendemaine de réintégrer M. A...au sein de son établissement à compter du 5 avril 2017, sous astreinte de 500 euros par jour de retard.
Article 4 : Le foyer d'accueil médicalisé de La Lendemaine versera à M. A...la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions présentées par l'association SAUGE et le foyer d'accueil médicalisé de La Lendemaine au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B...A..., à Mme D...A..., à l'association Sauge-Solidarité Autisme Gestion et au foyer d'accueil médicalisé de La Lendemaine.
Copie en sera adressée à la ministre des affaires sociales et de la santé, à l'agence régionale de santé d'Ile-de-France et à la maison départementale des personnes handicapées de Paris.