Conseil d'État · 3ème - 8ème chambres réunies — 22 mai 2017

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 2 mars et 1er juin 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société M. A... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande du 3 novembre 2015 d'abrogation du décret n° 2011-1616 du 23 novembre 2011 relatif à l'appellation d'origine contrôlée (AOC) " Banyuls " ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'abroger ce décret dans le délai d'un mois suivant la notification de la présente décision, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 ;
- le règlement (CE) n° 607/2009 du 14 juillet 2009 ;
- le règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Christophe Pourreau, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la société M. A...et à la SCP Didier, Pinet, avocat de l'institut national de l'origine et de la qualité.
Vu la noté en délibéré, enregistrée le 3 mai 2017, présentée par l'INAO.
Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 mai 2017, présentée par la société M. A....
Considérant ce qui suit :
1. Le décret du 23 novembre 2011 relatif à l'appellation d'origine contrôlée (AOC) " Banyuls " a homologué le cahier des charges modifié qui lui est annexé et abrogé le précédent cahier des charges de cette appellation. La société M. A..., dont le siège est situé à Tain (Drôme) et qui procède au conditionnement et au négoce de vins, notamment de vins bénéficiant de l'AOC " Banyuls ", demande, d'une part, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande du 3 novembre 2015 d'abrogation du décret du 23 novembre 2011 et, d'autre part, que soit enjoint au Premier ministre d'abroger ce décret dans le délai d'un mois suivant la notification de la présente décision, sous astreinte de 500 euros par jour de retard. Les conclusions de la requête de la société doivent être, au regard des moyens développés à leur soutien, regardées comme tendant à l'abrogation du décret attaqué en tant seulement que les 1° et 3° du IV et le 3° du IX du chapitre Ier du cahier des charges qu'il homologue exige que les vins de l'AOC " Banyuls " susceptibles de bénéficier des mentions particulières " blanc " ou " rimage " soient conditionnés dans l'aire géographique de production ou dans l'aire de proximité immédiate de l'AOC par l'opérateur récoltant les raisins et vinifiant ces vins ou par l'unité collective de vinification dont les adhérents récoltent le raisin.
Sur la légalité externe du décret attaqué :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 641-20-1 du code rural et de la pêche maritime : " I. - La demande de modification d'un cahier des charges d'une appellation d'origine (...) est soumise pour approbation au comité national compétent de l'Institut national de l'origine et de la qualité. Lorsque ce dernier estime qu'elle comporte des modifications majeures, la demande est soumise à une procédure nationale d'opposition dans les conditions prévues à l'article R. 641-13. (...) ". Aux termes de l'article R. 642-6 du même code : " L'Institut national de l'origine et de la qualité comprend les cinq comités suivants : / 1° Le comité national des appellations d'origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées, et des eaux-de-vie (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 642-8 du même code : " Une commission permanente, composée de vingt membres au plus, est constituée par chaque comité lors de sa première réunion. (...) / La commission permanente a compétence pour traiter les affaires courantes du comité national et exercer les attributions qui lui ont, le cas échéant, été déléguées par le comité ". Il ressort du relevé de décisions du 23 mars 2007 que, lors de sa séance du 16 mars précédent, le comité national des appellations d'origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées, et des eaux-de-vie a délégué à sa commission permanente l'examen des modifications des cahiers des charges des AOC relevant de sa compétence. Par suite, le moyen tiré de ce que la commission permanente du comité national n'avait pas compétence pour approuver les modifications du cahier des charges de l'AOC " Banyuls " doit être écarté.
3. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le syndicat de défense de l'AOC Banyuls et de l'AOC Collioure, qui est l'organisme de défense et de gestion de l'AOC " Banyuls ", a été consulté sur les modifications du cahier des charges de l'AOC et y a donné un avis favorable le 26 septembre 2011, soit quelques jours avant que la commission permanente du comité national des appellations d'origine relative aux vins et aux boissons alcoolisées, et des eaux-de-vie de l'INAO n'approuve ces modifications. Le moyen tiré de ce que le décret attaqué a été édicté au terme d'une procédure irrégulière au motif que l'organisme de défense et de gestion de l'AOC " Banyuls " n'a pas été consulté doit donc, en tout état de cause, être écarté.
4. En troisième lieu, le décret attaqué ne constitue pas une mesure d'application de l'acte par lequel le directeur de l'INAO, en application des articles L. 642-17 à L. 642-20 et R. 642-34 du code rural et de la pêche maritime, a reconnu le syndicat de défense de l'AOC Banyuls et de l'AOC Collioure en tant qu'organisme de défense et de gestion de l'AOC " Banyuls ". L'acte de reconnaissance de cet organisme ne constitue pas non plus la base légale du décret attaqué. Par suite, la société requérante ne peut exciper, par voie d'exception, de l'illégalité dont serait, selon elle, entachée la reconnaissance du syndicat précité en tant qu'organisme de défense et de gestion.
5. En quatrième lieu, en vertu des articles 118 sexies et 118 octodecies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur, devenus les articles 95 et 105 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil, une demande de modification du cahier des charges d'une AOC doit être présentée soit par un groupement de producteurs intéressé, soit, exceptionnellement, par un producteur isolé. Si la société requérante soutient que le syndicat de défense de l'AOC Banyuls et de l'AOC Collioure, dont il ressort des pièces du dossier qu'il a présenté la demande de modification du cahier des charges de l'AOC " Banyuls ", ne constitue pas un groupement de producteurs, au sens de ces dispositions, elle ne produit aucun élément de nature à justifier le bien-fondé de ses allégations. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué a été édicté au terme d'une procédure irrégulière au motif que le syndicat de défense de l'AOC Banyuls et de l'AOC Collioure ne constituerait pas un groupement de producteurs au sens des dispositions précitées doit être écarté.
6. En cinquième lieu, le moyen tiré de ce que le décret attaqué a été édicté au terme d'une procédure irrégulière, faute d'avoir été précédé de la mise en oeuvre d'une procédure nationale d'opposition, ainsi que le prévoit le I de l'article R. 641-20-1 du code rural et de la pêche maritime cité au point 2, manque en fait.
7. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 644-4 du code rural et de la pêche maritime, en vigueur à la date d'édiction du décret attaqué : " Le ministre chargé de l'agriculture peut décider, après avis de l'organisme de défense et de gestion et de l'organisation professionnelle compétents, que la mise en bouteille et le conditionnement des produits d'origine vitivinicole bénéficiant d'une appellation d'origine s'effectue dans les régions de production ". La procédure spéciale prévue à cet article n'était pas exclusive de la procédure de droit commun prévue à l'article L. 641-7 du même code, selon laquelle la modification des conditions de production d'un vin, qui peuvent inclure son conditionnement, implique une modification du cahier des charges de l'AOC, homologuée par décret. Par suite, le moyen tiré de ce qu'en vertu de l'article L. 644-4 du code rural et de la pêche maritime, le Premier ministre n'était pas compétent pour prendre le décret attaqué doit être écarté.
8. En septième lieu, aux termes de l'article 8 du règlement (CE) n° 607/2009 de la Commission du 14 juillet 2009 fixant certaines modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil en ce qui concerne les appellations d'origine protégées et les indications géographiques protégées, les mentions traditionnelles, l'étiquetage et la présentation de certains produits du secteur vitivinicole : " Si le cahier des charges précise que le conditionnement du produit doit avoir lieu dans la zone géographique délimitée ou dans une zone à proximité immédiate de la zone délimitée en question (...), la justification de cette exigence est fournie en ce qui concerne le produit considéré ". Au point X, intitulé " Lien avec la zone géographique ", du chapitre Ier du cahier des charges annexé au décret attaqué figurent des éléments justifiant que les vins de l'AOC " Banyuls " bénéficiant des mentions " blanc " ou " rimage " soient conditionnés dans l'aire géographique de production ou dans l'aire de proximité immédiate de l'AOC. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaît l'article 8 du règlement (CE) n° 607/2009 doit être écarté.
Sur la légalité interne du décret attaqué :
9. Aux termes de l'article 94 du règlement (UE) n° 1308/2013 mentionné au point 5 : " 1. Les demandes de protection de dénominations en tant qu'appellations d'origine (...) sont accompagnées d'un dossier technique comportant : / (...) c) le cahier des charges visé au paragraphe 2 (...) / 2. (...) / Le cahier des charges comporte au minimum les éléments suivants : / (...) h) les exigences (...) prévues par les Etats membres ou une organisation responsable de la gestion de l'appellation d'origine protégée (...), étant entendu que ces exigences doivent être objectives, non discriminatoires et compatibles avec la législation de l'Union (...) ". Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de l'arrêt rendu le 16 mai 2000 dans l'affaire C-388/95, Royaume de Belgique c/ Royaume d'Espagne, qu'une réglementation nationale relative aux vins portant une appellation d'origine et limitant la quantité de vin pouvant être exportée en vrac et conditionnée en dehors de la région de production est compatible avec le droit de l'Union européenne, notamment avec le principe de libre concurrence garanti par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, si elle est nécessaire pour que l'appellation d'origine remplisse sa fonction spécifique, qui est de garantir que le produit qui en bénéficie provient d'une zone géographique déterminée et présente des qualités particulières, et si elle n'est pas disproportionnée. En particulier, une telle réglementation est justifiée si l'embouteillage dans la région de production imprime au vin des caractères particuliers, de nature à l'individualiser ou s'il est indispensable à la conservation de ces caractères particuliers.
10. Ainsi qu'il a été dit au point 1, le cahier des charges homologué par le décret attaqué exige que les vins de l'AOC " Banyuls " bénéficiant des mentions " blanc " ou " rimage " soient conditionnés dans l'aire géographique de production, composée des communes de Banyuls-sur-Mer, Cerbère, Collioure et Port-Vendres, ou dans une aire de proximité immédiate composée de douze communes avoisinantes, d'une part, et que ce conditionnement soit effectué par l'opérateur récoltant les raisins et vinifiant ces vins ou par l'unité collective de vinification dont les adhérents récoltent le raisin, d'autre part.
11. Il ressort des pièces du dossier que les vins de l'AOC " Banyuls " bénéficiant des mentions " blanc " et " rimage " sont des vins jeunes et aux arômes fruités marqués, obtenus principalement, pour les premiers, à partir de grenache blanc ou gris et, pour les seconds, à partir de grenache noir. Afin que la fermentation alcoolique soit rapidement interrompue, ils font l'objet, avant le 31 décembre de l'année de la récolte, d'un mutage, qui, pour les vins bénéficiant de la mention " rimage ", présente la particularité d'être réalisé " sur grains ". Puis, afin d'éviter qu'ils ne changent de couleur et ne voient leurs arômes fruités se volatiliser, ils sont élevés en milieu réducteur, au moins jusqu'au 1er mai de l'année qui suit l'année de la récolte, dont au moins trois mois en bouteilles, avant de pouvoir être commercialisés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'opération d'embouteillage imprime à ces vins des caractères particuliers ou comporte des opérations complexes indispensables pour qu'ils conservent des caractères particuliers.
12. Toutefois, il ressort aussi des pièces du dossier que les mentions particulières " blanc " et " rimage " sont des mentions nouvelles, qui ne figuraient pas dans le précédent cahier des charges de l'AOC " Banyuls " abrogé par le décret attaqué et dont les producteurs, qui se sont engagés dans une stratégie de renforcement de la qualité des vins, cherchent à affirmer la singularité et la notoriété. Cette stratégie justifie que l'opération d'embouteillage, qui intervient en phase d'élevage, les vins devant être élevés en bouteilles pendant au moins trois mois, et constitue la dernière occasion de vérifier que les vins ont des caractéristiques conformes à celles prévues dans le cahier des charges de l'AOC, soit conduite par des entreprises qui disposent d'une connaissance particulière de ces vins, qui acceptent de faire l'objet de contrôles réguliers et qui puissent, le cas échéant, recourir au savoir-faire des producteurs pour rétablir les caractéristiques initiales des vins. Les entreprises établies dans l'aire géographique de production ou dans l'aire de proximité immédiate de l'AOC sont plus susceptibles de présenter de telles garanties. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces garanties ne pourraient pas être également réunies par des entreprises établies localement autres que les récoltants ou l'unité collective de vinification dont les adhérents récoltent le raisin. Ainsi, si les dispositions des 1° et 3° du IV du chapitre Ier du cahier des charges exigeant que les vins de l'AOC " Banyuls " bénéficiant des mentions " blanc " ou " rimage " soient conditionnés dans l'aire géographique de production ou dans l'aire de proximité immédiate de l'AOC apparaissent nécessaires et proportionnées à l'objectif d'affirmation des caractères distinctifs de ces vins, il n'en va pas de même des dispositions du 3° du IX du même chapitre du cahier des charges exigeant que ce conditionnement soit effectué par l'opérateur récoltant les raisins et vinifiant ces vins ou par l'unité collective de vinification dont les adhérents récoltent le raisin.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la société M. A... n'est fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande d'abrogation du décret attaqué qu'en tant seulement que le 3° du IX du chapitre Ier du cahier des charges qu'il homologue exige que le conditionnement des vins de l'AOC " Banyuls " bénéficiant des mentions " blanc " ou " rimage " soit effectué par l'opérateur récoltant les raisins et vinifiant ces vins ou par l'unité collective de vinification dont les adhérents récoltent le raisin.
Sur les conclusions présentées à fin d'injonction :
14. L'annulation de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'abroger le décret attaqué en tant que le 3° du IX du chapitre Ier du cahier des charges qu'il homologue exige que le conditionnement des vins de l'AOC " Banyuls " bénéficiant des mentions " blanc " ou " rimage " soit effectué par l'opérateur récoltant les raisins et vinifiant ces vins ou par l'unité collective de vinification dont les adhérents récoltent le raisin implique nécessairement l'abrogation de ces dispositions dont l'illégalité a été constatée. Par suite, il y a lieu pour le Conseil d'Etat d'ordonner cette mesure.
15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de prononcer contre l'Etat, à défaut pour lui de justifier de l'exécution de la présente décision dans un délai de trois mois à compter de sa notification, une astreinte de 200 euros par jour jusqu'à la date à laquelle cette décision aura reçu exécution.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à la société M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur la demande d'abrogation du décret du 23 novembre 2011 relatif à l'AOC " Banyuls " est annulée en tant que le 3° du IX du chapitre Ier du cahier des charges qu'il homologue exige que le conditionnement des vins de l'AOC " Banyuls " bénéficiant des mentions " blanc " ou " rimage " soit effectué par l'opérateur récoltant les raisins et vinifiant ces vins ou par l'unité collective de vinification dont les adhérents récoltent le raisin.
Article 2 : Il est enjoint au Premier ministre d'abroger le décret du 23 novembre 2011 relatif à l'AOC " Banyuls " en tant que le 3° du IX du chapitre Ier du cahier des charges qu'il homologue exige que le conditionnement des vins de l'AOC " Banyuls " bénéficiant des mentions " blanc " ou " rimage " soit effectué par l'opérateur récoltant les raisins et vinifiant ces vins ou par l'unité collective de vinification dont les adhérents récoltent le raisin, dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 3 : Une astreinte de 200 euros par jour est prononcée à l'encontre de l'Etat s'il n'est pas justifié de l'exécution de la présente décision dans le délai mentionné à l'article 2 ci-dessus. Le Premier ministre communiquera au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter la présente décision.
Article 4 : L'Etat versera à la société M. A... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la société M. A... est rejeté.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à la société M. A..., au Premier ministre, au ministre de l'économie, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à l'Institut national de l'origine et de la qualité.