Conseil d'État · Juge des référés — 17 mai 2017

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 30 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Oxial demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l'exécution de la décision implicite née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande d'abrogation du 3ème alinéa de l'article R. 581-34 du code de l'environnement et du 1er alinéa de l'article R. 581-41 du même code ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre de suspendre l'application de ces articles ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société requérante soutient que :
- il existe un doute sérieux quant à la légalité du refus implicite du Premier ministre d'abroger les dispositions du 3ème alinéa de l'article R. 581-34 du code de l'environnement et du 1er alinéa de l'article R. 581-41 du même code ;
- ces dispositions sont entachées d'erreur de droit en ce qu'elles ont fixé une norme de surface maximale des publicités sans tenir compte du 1° de l'article L. 581-3 du code de l'environnement ;
- ces dispositions, telles qu'interprétées par le Conseil d'Etat statuant au contentieux dans sa décision n° 395494 du 20 octobre 2016, portent à la liberté du commerce et de l'industrie une atteinte grave, en ce qu'elles ont pour effet de contraindre au remplacement de nombreux dispositifs publicitaires, ce qui représente un coût évalué à près de 4 millions d'euros pour la société Oxial et 2 milliards 62 millions d'euros pour l'ensemble des publicitaires français, et manifestement disproportionné au regard de leur faible impact sur l'amélioration du cadre de vie ;
- elles sont en contradiction avec l'article L. 541-1 du code de l'environnement qui vise à réduire la production de déchets ;
- elles méconnaissent l'objectif de clarté et d'intelligibilité qui s'impose aux actes administratifs en ce qu'elles ne comportent pas une définition explicite de la surface désignée, faute de préciser la norme applicable au dispositif lumineux et celle applicable au cadre et support ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que le délai de mise en conformité du format des dispositifs de publicité numérique, prévu par le III de l'article R. 581-88 du code de l'environnement, a expiré le 13 juillet 2015 et que ce n'est qu'à compter de l'arrêt n° 395494 du Conseil d'Etat du 20 octobre 2016 que les administrations et entreprises de publicité extérieure ont su que les règles de surface fixées par le décret du 30 avril 2012 s'appliquaient non au seul espace de diffusion du message mais incluaient le cadre ;
- l'obligation de mise en conformité qui en résulte pour l'entreprise Oxial porte une atteinte grave et immédiate à ses intérêts en ce qu'elle représente un coût équivalent à 80 % de son chiffre d'affaire annuel ;
- la société Oxial risque actuellement de faire l'objet de sanctions administratives, en application des articles L. 581-27, L. 581-31 et L. 581-32 du code de l'environnement, dès lors que l'autorité compétente se trouve en situation de compétence liée pour ordonner le démontage d'un dispositif ne respectant pas la réglementation contestée ; elle est également exposée à des sanctions pénales, en application de l'article L. 581-34, II, L. 581-43 et L. 581-36 du même code, et à des poursuites civiles par les associations agréées de protection de l'environnement, en application de l'article L. 142-2 du même code ;
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 avril 2017, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens soulevés par les requérants n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la société Oxial, d'autre part, le Premier ministre, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat et le ministre de l'économie et des finances ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 25 avril 2017 à 15 h 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Texidor, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la société Oxial ;
- les représentants de la société Oxial ;
- les représentantes de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction au mardi 2 mai 2017 à 15 heures ;
Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 28 avril 2017, présenté par la société Oxial, qui persiste dans ses précédentes écritures ;
Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 2 mai 2017, présenté par la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, qui persiste dans ses précédentes écritures ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 mai 2017, présentée pour la société Oxial ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;
- le code de justice administrative ;
1. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ; que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-3 du code de l'environnement : " Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités (...) " ; qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article R. 581-34 du même code : " La publicité lumineuse est la publicité à la réalisation de laquelle participe une source lumineuse spécialement prévue à cet effet. / La publicité lumineuse ne peut être autorisée à l'intérieur des agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-34 " I - Est puni d'une amende de 7 500 € le fait d'apposer, de faire apposer ou de maintenir après mis en demeure une publicité, une enseigne ou une préenseigne (...) / II - Est puni des mêmes peines le fait de laisser subsister une publicité, une enseigne ou préenseigne au-delà des délais de mise en conformité prévus à l'article L. 581-43 (...) " ; que sur le fondement de ce dernier article, les dispositions du III de l'article R. 581-88 du même code ont prévu que : " Les publicités et préenseignes mises en place avant le 1er juillet 2012 qui ne sont pas conformes aux dispositions du chapitre Ier du titre VIII du livre V du code de l'environnement issues de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 et du décret n° 2012-112 du 30 janvier 2012 peuvent être maintenues jusqu'au 13 juillet 2015. " ;
3. Considérant que la société requérante demande la suspension de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'abroger le 3ème alinéa de l'article R. 581-34 du code de l'environnement, aux termes duquel " A l'intérieur des agglomérations de plus de 10 000 habitants et dans celles de moins de 10 000 habitants faisant partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, ainsi qu'à l'intérieur de l'emprise des aéroports et des gares ferroviaires situés hors agglomération, la publicité lumineuse apposée sur un mur, scellée au sol ou installée directement sur le sol ne peut avoir une surface unitaire excédant 8 mètres carrés, ni s'élever à plus de 6 mètres au-dessus du niveau du sol " ainsi que le 1er alinéa de l'article R. 581-41 du même code aux termes duquel : " Une publicité numérique ne peut avoir une surface unitaire supérieure à 8 mètres carrés ni s'élever à plus de 6 mètres au-dessus du niveau du sol " ; qu'elle conteste ces deux dispositions, issues du décret du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes, en ce qu'elles fixent la surface unitaire de la publicité lumineuse, notamment numérique, à 8 m² et que cette surface, dès lors qu'elle doit être entendue comme incluant le support ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat, statuant au contentieux dans la décision n° 395494 du 20 octobre 2016, est inférieure à celle de la plupart des panneaux actuellement installés, dont seule la surface de l'écran lumineux est inférieure à 8 m², la surface incluant l'encadrement étant d'environ 9,6 m² ;
4. Considérant que la réglementation critiquée par la société Oxial a été édictée le 30 janvier 2012 et que le pouvoir réglementaire avait laissé une période d'adaptation de trois ans et demi pour la mise en conformité des dispositifs installés antérieurement à la loi du 12 juillet 2010 ; que si des documents techniques du ministère en charge de l'environnement, édités en 2012 et 2014, ont pu donner à penser que le calcul de la surface maximale pouvait n'être appliqué qu'aux écrans lumineux sans inclure leur encadrement, l'incertitude qui en a résulté trouve son origine dans ces documents et non dans le décret ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que la société Oxial soit effectivement, de façon imminente, contrainte de procéder au remplacement de ses panneaux qui ne sont pas conformes à la réglementation ; qu'en outre, eu égard aux ambiguïtés résultant des positions initialement prises par l'administration, qui n'ont été clairement levées que par la décision du Conseil d'Etat mentionnée au point 3, l'administration ne saurait engager de poursuites en vue de contraindre au respect de cette réglementation qu'après avoir laissé aux opérateurs concernés, dont la société Oxial, un délai raisonnable, qui ne saurait être inférieur à dix-huit mois à compter de cette décision ;
5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le refus implicite du Premier ministre d'abroger les dispositions le 3ème alinéa de l'article R. 581-34 et le 1er alinéa de l'article R. 581-41 ne porte pas aux intérêts de la société requérante une atteinte suffisamment grave et immédiate pour que la condition d'urgence puisse être regardée comme remplie ; que la demande de suspension ne peut dès lors qu'être rejetée, ainsi que, par voie de conséquences, les conclusions à fin d'injonction et d'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la société Oxial est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Oxial, au Premier ministre, au ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de l'économie.