Conseil d'État · Juge des référés — 30 mai 2017

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 410607, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 et 29 mai 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France (FEOA) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n° 2017-572 du 19 avril 2017 relatif aux règles de déontologie applicables aux personnes réalisant des actes d'ostéopathie animale et aux modalités de leur inscription sur la liste tenue par l'ordre des vétérinaires et du décret n° 2017-573 du 19 avril 2017 relatif aux compétences exigées des personnes réalisant des actes d'ostéopathie animale ;
2°) d'ordonner la suspension l'exécution de l'arrêté du 19 avril 2017 précisant les conditions selon lesquelles les personnes mentionnées à l'article D. 243-7 du code rural et de la pêche maritime sont réputées détenir les connaissances et savoir-faire nécessaires à la maîtrise des compétences exigées pour la réalisation d'actes d'ostéopathie animale ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La Fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France (FEOA) soutient que :
- sa requête est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt à agir, eu égard à son objet statutaire ;
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que les dispositions litigieuses subordonnent l'accès et l'exercice de l'ostéopathie animale au respect de conditions strictes, sans être assorties de mesures transitoires, de nature, d'une part, à caractériser une situation d'exercice illégal de la médecine des animaux concernant les praticiens en exercice, exposés à de lourdes sanctions pénales, et, d'autre part, à ignorer la situation des futurs praticiens qui sont contraints de candidater à une épreuve d'aptitude pour laquelle ils ne sont pas préparés, altérant ainsi l'attractivité de la formation ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité des dispositions réglementaires contestées ;
- les décrets d'application de l'ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011, complétée par l'ordonnance n° 2015-953 du 31 juillet 2015, n'ont pas été pris dans un délai raisonnable dès lors que six années se sont écoulées depuis leur publication, plaçant les adhérents de la FEOA dans un profond état d'incertitude ;
- les dispositions litigieuses méconnaissent le principe de sécurité juridique en ce qu'elles ne prévoient pas de mesures transitoires, permettant aux intéressés de s'adapter et de régulariser leur situation professionnelle ;
- elles portent une atteinte infondée et disproportionnée au principe de liberté du commerce et d'industrie, sans que cela soit justifié par un intérêt général, dans la mesure où les fonctions de vétérinaires et d'ostéopathes pour animaux sont nettement distinctes et qu'il n'existe donc pas de concurrence entre les deux professions de nature à menacer la pérennité économique des vétérinaires ;
- elles méconnaissent la liberté d'entreprendre, dès lors que le jury amené à apprécier les compétences des praticiens de l'ostéopathie animale est majoritairement composé de professionnels appartenant à la profession des vétérinaires, et que l'ordre des vétérinaires dispose, selon sa libre appréciation, d'un droit de retrait de la liste professionnelle des praticiens à tout stade de la vie professionnelle des ostéopathes pour animaux, sans que cela soit prévu par l'ordonnance du 22 juillet 2011 ;
- elles méconnaissent la liberté de l'enseignement privé, principe constitutionnel, dans la mesure où elles soumettent les établissements dédiés à la formation des futurs praticiens en ostéopathie animale à la mise en oeuvre d'épreuves supplémentaires, concernant l'ensemble des praticiens et non les seuls étudiants.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mai 2017, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens soulevés par l'association requérante ne sont de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des dispositions réglementaires contestées.
2° Sous le numéro n° 410608, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 et 29 mai 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n° 2017-572 du 19 avril 2017, relatif aux règles de déontologie applicables aux personnes réalisant des actes d'ostéopathie animale et aux modalités de leur inscription sur la liste tenue par l'ordre des vétérinaires, et du décret n° 2017-573 du 19 avril 2017, relatif aux compétences exigées des personnes réalisant des actes d'ostéopathie animale ;
2°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 19 avril 2017 précisant les conditions selon lesquelles les personnes mentionnées à l'article D. 243-7 du code rural et de la pêche maritime sont réputées détenir les connaissances et savoir-faire nécessaires à la maîtrise des compétences exigées pour la réalisation d'actes d'ostéopathie animale ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
L'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA) soutient que :
- sa requête est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt à agir en tant qu'elle prépare des étudiants à une profession dont l'exercice sera réglementée par les dispositions déontologiques ;
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que les dispositions litigieuses subordonnent l'accès et l'exercice de l'ostéopathie animale au respect de conditions strictes, sans être assorties de mesures transitoires, de nature, d'une part, à caractériser, une situation d'exercice illégal de la médecine des animaux concernant les praticiens en exercice, exposés à de lourdes sanctions pénales, et, d'autre part, à ignorer la situation des futurs praticiens qui sont contraints de candidater à une épreuve d'aptitude pour laquelle ils ne sont pas préparés, altérant ainsi l'attractivité de la formation ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité des dispositions réglementaires contestées ;
- les décrets d'application de l'ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011, complétée par l'ordonnance n° 2015-953 du 31 juillet 2015, n'ont pas été pris dans un délai raisonnable dès lors que six années se sont écoulées depuis leur publication, plaçant les adhérents de la FEOA dans un profond état d'incertitude ;
- les dispositions litigieuses méconnaissent le principe de sécurité juridique en ce qu'elles ne prévoient pas de mesures transitoires, permettant aux intéressés de s'adapter et de régulariser leur situation professionnelle ;
- elles portent une atteinte infondée et disproportionnée au principe de liberté du commerce et d'industrie, sans que cela soit justifié par un intérêt général, dans la mesure où les fonctions de vétérinaires et d'ostéopathes pour animaux sont nettement distinctes et qu'il n'existe donc pas de concurrence entre les deux professions de nature à menacer la pérennité économique des vétérinaires ;
- elles méconnaissent la liberté d'entreprendre, dès lors que le jury amené à apprécier les compétences des praticiens de l'ostéopathie animale est majoritairement composé de professionnels appartenant à la profession des vétérinaires, et que l'ordre des vétérinaires dispose, selon sa libre appréciation, d'un droit de retrait de la liste professionnelle des praticiens à tout stade de la vie professionnelle des ostéopathes pour animaux, sans que cela soit prévu par l'ordonnance du 22 juillet 2011 ;
- elles méconnaissent la liberté de l'enseignement privé, principe constitutionnel, dans la mesure où elles soumettent les établissements dédiés à la formation des futurs praticiens en ostéopathie animale à la mise en oeuvre d'épreuves supplémentaires, concernant l'ensemble des praticiens et non les seuls étudiants.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mai 2017, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Il soutient, d'une part, que les conclusions tendant à la suspension de l'exécution du décret n° 2017-572 du 19 avril 2017 sont irrecevables, l'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA) n'ayant pas intérêt à agir, d'autre part, que la condition d'urgence n'est pas remplie et, enfin, qu'aucun des moyens soulevés par la requérante ne sont de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des dispositions réglementaires contestées.
3° Sous le numéro n° 410609, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 et 29 mai 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'European School of animal osteopathy - France (ESAO) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n° 2017-572 du 19 avril 2017, relatif aux règles de déontologie applicables aux personnes réalisant des actes d'ostéopathie animale et aux modalités de leur inscription sur la liste tenue par l'ordre des vétérinaires, et du décret n° 2017-573 du 19 avril 2017, relatif aux compétences exigées des personnes réalisant des actes d'ostéopathie animale ;
2°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 19 avril 2017 précisant les conditions selon lesquelles les personnes mentionnées à l'article D. 243-7 du code rural et de la pêche maritime sont réputées détenir les connaissances et savoir-faire nécessaires à la maîtrise des compétences exigées pour la réalisation d'actes d'ostéopathie animale ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
L'European School of animal osteopathy - France (ESAO) soutient que :
- sa requête est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt à agir en tant qu'elle prépare des étudiants à une profession dont l'exercice sera réglementée par les dispositions déontologiques ;
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que les dispositions litigieuses subordonnent l'accès et l'exercice de l'ostéopathie animale au respect de conditions strictes, sans être assorties de mesures transitoires, de nature, d'une part, à caractériser, une situation d'exercice illégal de la médecine des animaux concernant les praticiens en exercice, exposés à de lourdes sanctions pénales, et, d'autre part, à ignorer la situation des futurs praticiens qui sont contraints de candidater à une épreuve d'aptitude pour laquelle ils ne sont pas préparés, altérant ainsi l'attractivité de la formation ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité des dispositions réglementaires contestées ;
- les décrets d'application de l'ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011, complétée par l'ordonnance n° 2015-953 du 31 juillet 2015, n'ont pas été pris dans un délai raisonnable dès lors que six années se sont écoulées depuis leur publication, plaçant les adhérents de la FEOA dans un profond état d'incertitude ;
- les dispositions litigieuses méconnaissent le principe de sécurité juridique en ce qu'elles ne prévoient pas de mesures transitoires, permettant aux intéressés de s'adapter et de régulariser leur situation professionnelle ;
- elles portent une atteinte infondée et disproportionnée au principe de liberté du commerce et d'industrie, sans que cela soit justifié par un intérêt général, dans la mesure où les fonctions de vétérinaires et d'ostéopathes pour animaux sont nettement distinctes et qu'il n'existe donc pas de concurrence entre les deux professions de nature à menacer la pérennité économique des vétérinaires ;
- elles méconnaissent la liberté d'entreprendre, dès lors que le jury amené à apprécier les compétences des praticiens de l'ostéopathie animale est majoritairement composé de professionnels appartenant à la profession des vétérinaires, et que l'ordre des vétérinaires dispose, selon sa libre appréciation, d'un droit de retrait de la liste professionnelle des praticiens à tout stade de la vie professionnelle des ostéopathes pour animaux, sans que cela soit prévu par l'ordonnance du 22 juillet 2011 ;
- elles méconnaissent la liberté de l'enseignement privé, principe constitutionnel, dans la mesure où elles soumettent les établissements dédiés à la formation des futurs praticiens en ostéopathie animale à la mise en oeuvre d'épreuves supplémentaires, concernant l'ensemble des praticiens et non les seuls étudiants.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mai 2017, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Il soutient, d'une part, que les conclusions tendant à la suspension de l'exécution du décret n° 2017-572 du 19 avril 2017 sont irrecevables, l'European School of animal osteopathy - France (ESAO) n'ayant pas intérêt à agir, d'autre part, que la condition d'urgence n'est pas remplie et, enfin, qu'aucun des moyens soulevés par la requérante ne sont de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité des dispositions réglementaires contestées.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'ordonnance n° 2011-862 du 22 juillet 2011 ;
- l'ordonnance n° 2015-953 du 31 juillet 2015 ;
- le décret n° 2017-572 du 19 avril 2017 ;
- le décret n° 2017-573 du 19 avril 2017 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la Fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France (FEOA), l'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA) et l'European School of animal osteopathy - France (ESAO), d'autre part, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 30 mai 2017 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Nicolaÿ, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France (FEOA), de l'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA) et de l'European School of animal osteopathy - France (ESAO) ;
- les représentants de la Fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France (FEOA), de l'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA) et de l'European School of animal osteopathy - France (ESAO) ;
- les représentants du ministre de l'agriculture et de l'alimentation ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Aux termes du II de l'article L. 243-1 du code rural et de la pêche maritime : " Sous réserve des dispositions des articles L. 243-2 et L. 243-3, exercent illégalement la médecine ou la chirurgie des animaux : / 1° Toute personne qui ne remplit pas les conditions prévues à l'article L. 241-1 et qui, même en présence d'un vétérinaire, pratique à titre habituel des actes de médecine ou de chirurgie des animaux définis au I ou, en matière médicale ou chirurgicale, donne des consultations, établit des diagnostics ou des expertises, rédige des ordonnances, délivre des prescriptions ou certificats, ou procède à des implantations sous-cutanées ; / 2° Le vétérinaire ou l'élève des écoles vétérinaires françaises relevant des articles L. 241-6 à L. 241-12, qui exerce la médecine ou la chirurgie des animaux alors qu'il est frappé de suspension du droit d'exercer ou qu'il fait l'objet d'une interdiction d'exercer. ". Aux termes de l'article L. 243-3 du même code : " Outre les soins de première urgence autres que ceux nécessités par les maladies contagieuses, qui peuvent être réalisés par toute personne, des actes de médecine ou de chirurgie des animaux peuvent être réalisés par : (...) 12° Dès lors qu'elles justifient de compétences définies par décret et évaluées par le conseil national de l'ordre, les personnes réalisant des actes d'ostéopathie animale, inscrites sur une liste tenue par l'ordre des vétérinaires et s'engageant, sous le contrôle de celui-ci, à respecter des règles de déontologie définies par décret en Conseil d'Etat. ".
3. En application de ces dispositions, le Premier ministre et le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ont pris, en premier lieu, un décret n° 2017-572 du 19 avril 2017 qui, d'une part, fixe les règles de déontologie applicables aux personnes réalisant des actes d'ostéopathie animale et, d'autre part, prévoit leur obligation d'inscription sur une liste professionnelle tenue par le conseil régional de l'ordre des vétérinaires, en deuxième lieu, un décret n° 2017-573 du 19 avril 2017 qui fixe les compétences exigées des personnes réalisant des actes d'ostéopathie en insérant un nouvel article D. 243-7 au code rural et de la pêche maritime. Enfin, le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a pris un arrêté le 19 avril 2017 précisant les conditions dans lesquelles les personnes mentionnées à l'article précité sont réputées détenir les compétences exigées pour l'exercice de la profession d'ostéopathe animalier. La Fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France (FEOA), l'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA) et l'European School of animal osteopathy - France (ESAO) demandent la suspension de l'exécution de ces deux décrets et de cet arrêté.
4. Depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 22 juillet 2011, la pratique d'actes d'ostéopathie en dehors des exigences légales du 12°) de l'article L. 243-3 du code rural et de la pêche maritime est sanctionnée pénalement en vertu des dispositions de l'article L. 243-4 du même code. Des dispositions réglementaires, dont le contenu a été modifié par l'ordonnance du 31 juillet 2015, devaient préciser les conditions de la pratique légale de ces actes. Les trois textes dont la suspension est demandée constituent ces dispositions. L'urgence qui s'attacherait à leur suspension résulterait, selon les requérantes, de ce que pour ce qui concerne les ostéopathes pratiquant déjà l'ostéopathie, les actes professionnels qu'ils pratiquent seraient désormais soumis au contrôle de l'ordre des vétérinaires. Cependant, il résulte de l'examen des dispositions en cause qu'elles se bornent à mettre à en oeuvre une implication de cet ordre dans la supervision des actes d'ostéopathie qui résulte des dispositions de l'article L. 243-3, et nullement des actes attaqués. Quant aux ostéopathes en cours de formation, il est soutenu que la création d'un examen préalable à l'inscription sur la liste que ce même article impose à l'ordre des vétérinaires de tenir bouleverserait les conditions de formation et d'exercice de l'activité. C'est cependant l'article L. 243-3 qui a posé le principe d'une évaluation des compétences par le conseil national de l'ordre, non les textes dont la suspension est demandée. Ces textes précisent du reste de manière détaillée le contenu des épreuves d'évaluation, auxquels l'audience n'a pas permis de discerner en quoi, au terme de cinq années de formation, les étudiants pourraient ne pas être suffisamment préparés, s'agissant de cas pratiques et de vérifications de connaissances propres à l'activité en cause. Dès lors que la suspension demandée aurait en outre pour effet de replacer les personnes se livrant à des actes d'ostéopathie dans une situation illégale pénalement réprimée, la circonstance qu'aucune poursuite n'ait antérieurement été exercée étant à cet égard sans incidence sur la situation de droit, et de priver du débouché vers un exercice légal les étudiants en cours de formation, aucune urgence ne s'attache, pour l'ensemble de ces motifs, en l'espèce à la suspension demandée.
5. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la Fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France (FEOA), par l'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA) et par l'European School of animal osteopathy - France (ESAO) au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : Les requêtes de la Fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France (FEOA), de l'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA) et l'European School of animal osteopathy - France (ESAO) sont rejetées.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la Fédération européenne des ostéopathes pour animaux - France (FEOA), à l'Ecole française d'ostéopathie animale (EFOA), à l'European School of animal osteopathy - France (ESAO) et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.