Conseil d'État · 1ère chambre — 1 juin 2017

Vu la procédure suivante :
Le préfet du Finistère a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler pour excès de pouvoir :
- la décision du 5 septembre 2013 par laquelle le maire de la commune de Bénodet a délivré un certificat d'urbanisme positif à M. et Mme A...pour l'édification d'une construction à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée section B n° 332 (lot n° 1) située impasse de Ti-Traon au lieu-dit Menez Groas à Bénodet ;
- la décision du 5 septembre 2013 par laquelle le maire de la commune de Bénodet a délivré un certificat d'urbanisme positif à M. et Mme A...pour l'édification d'une construction à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée section B n° 332 (lot n° 2) située impasse de Ti-Traon au lieu-dit Menez Groas à Bénodet.
Par deux jugements n°s 1400796 et 1400797 du 3 octobre 2014, le tribunal administratif de Rennes a fait droit à ces demandes.
Par un arrêt n°s 14NT02955 et 14NT02956 du 27 novembre 2015, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté les appels formés par la commune de Bénodet contre ces jugements.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 28 janvier et 20 avril 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Bénodet demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Dorothée Pradines, auditeur,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Gaschignard, avocat de la commune de Bénodet.
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par deux arrêtés du 5 septembre 2013, le maire de Bénodet a délivré à M. et Mme A...deux certificats d'urbanisme positifs pour la construction d'une maison individuelle sur chacun des deux lots détachés d'une parcelle cadastrée section B n° 332 au lieu-dit Menez Groas. Par deux jugements du 3 octobre 2014, le tribunal administratif de Rennes a annulé ces décisions à la demande du préfet du Finistère. Par un arrêt du 27 novembre 2015, contre lequel la commune de Bénodet se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Nantes a confirmé ces jugements.
2. En premier lieu, d'une part, les dispositions applicables à la date des certificats d'urbanisme en litige de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, désormais reprises aux articles L. 131-1, L. 131-4 et L. 131-7 du même code, prévoient que : " Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 à L. 146-9 (...) " et, par des dispositions également applicables aux plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, que : " Les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. En l'absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-9 (...) ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme alors applicable, désormais repris, à l'exception de ses dispositions relatives aux directives territoriales d'aménagement, aux articles L. 121-1 et L. 121-3 du même code : " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : / - dans les communes littorales définies à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; / (...) / Les directives territoriales d'aménagement précisant les modalités d'application du présent chapitre ou, en leur absence, lesdites dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, pour l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement ".
4. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée à l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, le cas échéant au regard des prescriptions d'une directive territoriale d'aménagement demeurée en vigueur qui sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme. Eu égard, d'une part, au seul rapport de compatibilité prévu par l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme entre les documents d'urbanisme qu'il mentionne et entre ces documents et les règles spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral et, d'autre part, au rapport de conformité qui prévaut entre les décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation du sol et ces mêmes règles, la circonstance qu'une telle décision respecte les prescriptions du plan d'occupation des sols ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 146-1 et suivants de ce code.
5. Aux termes du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, désormais repris à l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ". Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dont elles sont issues, que le plan d'occupation des sols d'une commune littorale peut prévoir l'extension de l'urbanisation soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, soit en délimitant une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement. Toutefois, l'exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, l'autorité administrative qui se prononce sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, à moins que le terrain d'assiette du projet soit situé dans une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l'opération envisagée est elle-même réalisée " en continuité avec les agglomérations et villages existants ", et ce alors même que le plan d'occupation des sols, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur ou, en l'absence de ces schémas, avec les dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, aurait ouvert à l'urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette.
6. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la parcelle dont ont été détachés les deux lots pour lesquels les certificats d'urbanisme en litige ont été délivrés aurait été classée en zone NA ou zone d'urbanisation future par le plan d'occupation des sols de Bénodet approuvé le 2 octobre 1998 pour créer un hameau nouveau intégré à l'environnement.
7. Dès lors, il résulte des règles mentionnées aux points 4 et 5 qu'en l'absence de directive territoriale d'aménagement maintenue en vigueur, la cour administrative d'appel de Nantes n'a pas commis d'erreur de droit en vérifiant, pour l'application du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, si, à la date de délivrance des certificats, le projet de construction se situait en continuité avec une agglomération ou un village existant, sans rechercher si le schéma de cohérence territoriale de l'Odet qualifiant le secteur de Menez Groas d'agglomération et le plan d'occupation des sols de la commune classant la parcelle considérée en zone d'urbanisation future étaient ou non compatibles avec ces dispositions.
8. En second lieu, c'est par une appréciation souveraine exempte de dénaturation que la cour a relevé que le terrain d'assiette du projet se situait dans une zone d'urbanisation diffuse éloignée des agglomérations et villages existants, ce dont elle a déduit sans commettre d'erreur de droit que l'opération projetée méconnaissait les dispositions précitées du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme.
9. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Bénodet n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque.
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, dès lors, obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la commune de Bénodet est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune de Bénodet et au ministre de la cohésion des territoires.
Copie en sera adressée à M. et MmeA....