Conseil d'État · Juge des référés — 2 juin 2017

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 et 23 mai 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association La Cimade demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution des décisions implicites par lesquelles le ministre de l'intérieur et le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ont rejeté ses demandes du 28 février 2017 tendant à l'édiction de diverses mesures nécessaires au respect du délai d'enregistrement d'une demande d'asile prévu à l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, pris pour assurer la transposition de l'article 17-1 de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 ;
2°) d'enjoindre au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, d'une part, de diffuser une instruction demandant aux préfets de revoir, dans un délai d'un mois, l'organisation de leurs services, afin que soit respecté le délai prescrit par l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et, dans l'attente, de prévoir que la convocation au guichet unique dans un délai supérieur à dix jours ouvrés vaudra attestation de demande d'asile au titre de l'article L. 741-1 du même code, d'autre part, de réexaminer sa décision de ne pas modifier l'arrêté du 9 octobre 2015 pris en application de cet article afin de porter à deux mois la durée de validité des attestations de demande d'asile ;
3°) d'enjoindre au directeur général de l'Office français de l'intégration et de l'immigration, d'une part, de réexaminer sa décision refusant d'augmenter les moyens alloués aux organismes conventionnés en charge des structures de premier accueil et, d'autre part, de réexaminer sa décision d'organisation de ses services afin que l'offre de prise en charge prévue à l'article L. 744-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et l'évaluation de la vulnérabilité des demandeurs d'asile prévue par l'article L. 744-6 du même code soient effectuées dès la présentation de la demande d'asile ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat et de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) la somme de 3 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
L'association La Cimade soutient que :
- sa requête est recevable dès lors que le juge des référés du Conseil d'Etat est compétent et qu'elle justifie d'un intérêt à agir, eu égard à son objet statutaire ;
- la condition d'urgence est remplie en ce que le fait de différer l'enregistrement de la demande d'asile au-delà de dix jours ouvrés place un grand nombre de demandeurs d'asile dans une situation de très grande précarité, dans la mesure où, d'une part, ils ne disposent d'aucun document attestant de leur droit au maintien sur le territoire et, d'autre part, ils ne peuvent accéder à des conditions matérielles d'accueil décentes ;
- la condition d'urgence est remplie en ce qu'il existe un intérêt public à faire cesser l'exécution d'une décision qui méconnaît le droit de l'Union européenne, en particulier les directives 2013/32/UE et 2013/33/UE du 26 janvier 2013, dont les dispositions précises et inconditionnelles sont invocables directement ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
- le refus du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, de modifier l'arrêté du 9 octobre 2015 et de prendre une instruction porte une atteinte grave au droit d'asile dès lors que les contingents fixés par les préfets de personnes reçues par jour ouvré aux guichets uniques sont manifestement insuffisants pour permettre de respecter les délais prescrits par l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le retard d'accès au guichet unique, d'une part, place les demandeurs d'asile en situation irrégulière sur le territoire, sujets à interpellation et à une obligation de quitter le territoire français, sans que la procédure prévue à l'article L. 556-1 du code précité, qui permet de formuler une demande d'asile en rétention administrative, ne remédie à cette carence dès lors que le demandeur d'asile reste, dans cette situation, privé d'attestation et, d'autre part, prive les demandeurs d'asile de l'accès aux conditions matérielles d'accueil, sans qu'une solution d'hébergement même d'urgence ne soit proposée ;
- les délais anormalement longs d'enregistrement des demandes d'asile ne sont justifiés par aucun afflux massif et imprévisible de demandeurs d'asile ;
- le refus du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) porte une atteinte grave au droit d'asile, dès lors qu'il est manifeste que les montants fixés par le marché public relatif à la réalisation des prestations de premier accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile sont insuffisants pour que les prestataires puissent assurer leur mission, les demandeurs d'asile étant contraints de former des files d'attente dans des conditions indignes pour espérer voir leur demande d'enregistrement de la demande d'asile aboutir ;
- le refus du directeur général de l'OFII méconnaît les dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et le droit de l'Union européenne dès lors que l'octroi des conditions matérielles d'accueil postérieurement à l'enregistrement de la demande d'asile n'est compatible avec les dispositions de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 que lorsque l'enregistrement de la demande d'asile s'effectue dans le délai de dix jours ouvrés prescrit par ce même code.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mai 2017, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, conclut au rejet de la requête. Il soutient, en premier lieu, que la requête est irrecevable, en deuxième lieu, que la condition d'urgence n'est pas remplie et, enfin, qu'aucun des moyens soulevés par l'association requérante n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'association La Cimade, d'autre part, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, et l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mercredi 24 mai 2017 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Nicolaÿ, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'association la Cimade ;
- le représentant de l'association la Cimade ;
- les représentants du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur ;
- les représentants de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction jusqu'au mercredi 31 mai 2017 à 11 heures, afin de permettre aux parties de produire des éléments complémentaires sur la prestations dont peuvent bénéficier les demandeurs d'asile avant l'enregistrement de leur demande ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 30 mai 2017, présenté par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, qui persiste dans ses conclusions initiales ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 31 mai 2017, présenté par l'association La Cimade, qui persiste dans ses conclusions initiales ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement 2013/604/UE du 26 juin 2013 du Parlement européen et du Conseil ;
- la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 du Parlement européen et du Conseil ;
- la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 du Parlement européen et du Conseil ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code du travail ;
- le code de justice administrative ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Considérant que, par un courrier du 28 février 2017, le secrétaire général de l'association La Cimade a demandé au ministre de l'intérieur, d'une part, d'adresser aux préfets une instruction leur imposant de modifier, dans un délai d'un mois, l'organisation de leurs services, afin que soit respecté le délai d'enregistrement des demandes d'asile prescrit par l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et, dans l'attente, de prévoir que la convocation au guichet unique des demandeurs d'asile dans un délai supérieur à dix jours ouvrés vaudra attestation de demande d'asile au titre de l'article L. 741-1 du même code, d'autre part, de modifier l'arrêté du 9 octobre 2015 pris en application de cet article afin de porter à deux mois la durée de validité des attestations de demandes d'asile ; que, par un courrier du même jour, le secrétaire général de l'association La Cimade a demandé au directeur général de l'Office français de l'intégration et de l'immigration, d'une part, de renforcer les moyens alloués aux organismes conventionnés en charge des structures de premier accueil et, d'autre part, de permettre que l'offre de prise en charge prévue à l'article L. 744-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et l'évaluation de la vulnérabilité des demandeurs d'asile prévue par l'article L. 744-6 du même code soient effectuées dès la présentation de la demande d'asile ; que, par la présente requête, l'association La Cimade demande la suspension de l'exécution des décisions implicites né du silence gardé par le ministre de l'intérieur et par le directeur général de l'Office français de l'intégration et de l'immigration sur ces demandes et qu'il leur soit enjoint de prendre les mesures sollicitées par ses courriers du 28 février 2017 ou de réexaminer leurs décisions ;
Sur les conclusions de la requête dirigées contre la décision du ministre de l'intérieur :
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dont les dispositions assurent la transposition de l'article 6 de la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 du Parlement européen et du Conseil relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale : " Tout étranger présent sur le territoire français et souhaitant demander l'asile se présente en personne à l'autorité administrative compétente, qui enregistre sa demande et procède à la détermination de l'Etat responsable en application du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013 (...)/ L'enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrés après la présentation de la demande à l'autorité administrative compétente, sans condition préalable de domiciliation. Toutefois, ce délai peut être porté à dix jours ouvrés lorsqu'un nombre élevé d'étrangers demandent l'asile simultanément./ L'étranger est tenu de coopérer avec l'autorité administrative compétente en vue d'établir son identité, sa ou ses nationalités, sa situation familiale, son parcours depuis son pays d'origine ainsi que, le cas échéant, ses demandes d'asile antérieures. Il présente tous documents d'identité ou de voyage dont il dispose./ Lorsque l'enregistrement de sa demande d'asile a été effectué, l'étranger se voit remettre une attestation de demande d'asile dont les conditions de délivrance et de renouvellement sont fixées par décret en Conseil d'Etat. La durée de validité de l'attestation est fixée par arrêté du ministre chargé de l'asile./ La délivrance de cette attestation ne peut être refusée au motif que l'étranger est démuni des documents et visas mentionnés à l'article L. 211-1. Elle ne peut être refusée que dans les cas prévus aux 5° et 6° de l'article L. 743-2./ Cette attestation n'est pas délivrée à l'étranger qui demande l'asile à la frontière ou en rétention " ;
4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et qu'il n'est au demeurant pas contesté par le ministre de l'intérieur, que le délai moyen d'enregistrement des demandes d'asile excède les délais de trois et, le cas échéant, dix jours prescrits par l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; que selon les indications fournies par le ministre, ce délai s'est établi en moyenne, en 2016, à 12,6 jours ouvrés ; qu'en raison d'une augmentation importante du nombre de demandeurs d'asile au cours des quatre premiers mois de l'année 2017, d'environ 32,5 % par rapport à la même période de référence l'année précédente, ce délai moyen s'élève, depuis le mois de janvier 2017, à 24,6 jours ouvrés ; que ces chiffrent recouvrent de fortes disparités géographiques et peuvent donc être, dans certains départements, supérieurs ; qu'il peut survenir, même si le ministre fait valoir que ces difficultés présentent un caractère ponctuel et ont été résorbées, que les demandeurs d'asile ne puissent présenter immédiatement leur demande et qu'ainsi, au délai d'enregistrement, s'ajoute, en amont, un délai préalable à la présentation même de la demande d'asile ; qu'à supposer, ainsi que le soutient le ministre de l'intérieur, qu'à la date à laquelle a été adoptée la directive 2013/32/UE, l'augmentation, depuis lors, du nombre de demandeurs d'asile dans les Etats membres de l'Union européenne, et, en particulier, l'augmentation récente du nombre de demandeurs d'asile en France, aient été difficilement prévisibles, il n'en demeure pas moins que les délais qu'elle a instaurés ne sont, dans nombre de départements, pas ou plus respectés ;
5. Considérant, toutefois, qu'il appartient aux autorités compétentes de déterminer, parmi les mesures juridiques, financières, techniques ou organisationnelles qui s'offrent à elles, celles propres à assurer le respect des obligations qui leur sont s'imposées ; que le refus de prendre une mesure déterminée ne saurait être regardé comme entaché d'illégalité au seul motif que la mise en oeuvre de la mesure serait susceptible de concourir au respect de ces obligations ; qu'il ne saurait en aller autrement que dans l'hypothèse où l'édiction de la mesure sollicitée se révélerait nécessaire à la satisfaction de l'exigence en cause et où l'abstention de l'autorité compétente exclurait, dès lors, qu'elle puisse être satisfaite ;
6. Considérant, par ailleurs, que si les dispositions des articles L. 744-1 à L. 744-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile subordonnent à l'enregistrement de la demande d'asile et à la remise de l'attestation prévue à l'article L. 741-1 du même code le bénéfice du dispositif national d'accueil proposé à chaque demandeur d'asile par l'Office français de l'immigration et de l'intégration, un délai d'enregistrement de la demande d'asile excédant les délais légaux peut conduire le juge des référés, saisi par un demandeur d'asile, à faire usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, lorsque ce retard est manifestement illégal et qu'il comporte, en outre, des conséquences graves pour l'intéressé ;
7. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le ministère de l'intérieur a significativement augmenté les effectifs de fonctionnaires présents dans les guichets uniques des demandeurs d'asile, passés de 131 " équivalents temps plein " en 2015 à 168 en 2016 et 208 au début de l'année 2017, auxquels est venu s'ajouter un nombre important de vacataires, déployés dans les guichets uniques subissant les plus fortes pressions ; que l'administration centrale du ministère a également pris des mesures organisationnelles destinées à harmoniser les pratiques et à améliorer la gestion des flux de demandeurs ; qu'il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, que d'autres mesures de réorganisation des services préfectoraux, dont l'association La Cimade n'a d'ailleurs pas indiqué quelle pourrait être leur consistance, seraient, par elles-mêmes, nécessaires à la diminution du délai moyen d'enregistrement des demandes d'asile ;
8. Considérant, en deuxième lieu, que si l'arrêté du 9 octobre 2015 pris en application de l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que la durée initiale de l'attestation de demande d'asile est fixée à un mois, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'augmenter la durée de validité de cette attestation pour la porter à deux mois aurait une incidence significative sur la capacité des guichets uniques à augmenter le nombre d'enregistrements de demandes d'asile ; que cette durée d'un mois a, en outre, pour objet que ne continuent pas à bénéficier indûment de l'attestation les demandeurs qui s'abstiennent de saisir l'Office français des réfugiés et apatrides d'une demande d'asile complète dans le délai de vingt-et-un jours à compter de la délivrance de l'attestation, délai prévu par l'article R. 723-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
9. Considérant, enfin, qu'en application des dispositions de l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, citées au point 3 de la présente ordonnance, l'attestation de demande d'asile ne peut être délivrée qu'après l'enregistrement de la demande, laquelle a notamment pour objet de vérifier que l'étranger ne se trouve pas dans l'un des cas prévus aux 5° et 6° de l'article L. 743-2  ; que ces dispositions font obstacle, alors même que l'étranger serait convoqué dans un délai excédant le délai légal d'enregistrement de la demande, à ce que le ministre de l'intérieur enjoigne aux préfets de prévoir que la convocation du demandeur au guichet unique dans un délai supérieur à dix jours ouvrés vaudra attestation de demande d'asile ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'aucun des moyens invoqués n'est de nature à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision du ministre de l'intérieur refusant de prendre les mesures sollicitées par l'association requérante ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par le ministre, les conclusions tendant à la suspension de son exécution, ainsi que, par suite, celles aux fins d'injonction et d'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées ;
Sur les conclusions de la requête dirigées contre la décision du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration :
11. Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale : " 1. Les États membres font en sorte que les demandeurs aient accès aux conditions matérielles d'accueil lorsqu'ils présentent leur demande de protection internationale./ (...) 3. Les États membres peuvent subordonner l'octroi de tout ou partie des conditions matérielles d'accueil et des soins de santé à la condition que les demandeurs ne disposent pas de moyens suffisants pour avoir un niveau de vie adapté à leur santé et pour pouvoir assurer leur subsistance " ; qu'aux termes du troisième paragraphe de l'article 7 de la directive : " 3. Les États membres peuvent prévoir que, pour bénéficier des conditions matérielles d'accueil, les demandeurs doivent effectivement résider dans un lieu déterminé fixé par les États membres. Ces décisions, qui peuvent être à caractère général, sont prises au cas par cas et fondées sur le droit national " ; que les dispositions du premier paragraphe de l'article 17 de la directive ne font pas obstacle à ce que les Etats membres subordonnent, conformément au troisième paragraphe de ce même article et au troisième paragraphe de l'article 7, l'octroi des aides matérielles aux demandeurs d'asile à l'acceptation d'une offre d'hébergement et au contrôle des ressources dont ils bénéficient ; qu'aux termes de l'article L. 744-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Les conditions matérielles d'accueil du demandeur d'asile, au sens de la directive 2013/33/ UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale, sont proposées à chaque demandeur d'asile par l'Office français de l'immigration et de l'intégration après l'enregistrement de la demande d'asile par l'autorité administrative compétente, en application du présent chapitre./ L'office peut déléguer à des personnes morales, par convention, la possibilité d'assurer certaines prestations d'accueil, d'information et d'accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile pendant la période d'instruction de leur demande (...) " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 744-6 du même code : " A la suite de la présentation d'une demande d'asile, l'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé de procéder, dans un délai raisonnable et après un entretien personnel avec le demandeur d'asile, à une évaluation de la vulnérabilité de ce dernier afin de déterminer, le cas échéant, ses besoins particuliers en matière d'accueil. Ces besoins particuliers sont également pris en compte s'ils deviennent manifestes à une étape ultérieure de la procédure d'asile. Dans la mise en oeuvre des droits des demandeurs d'asile et pendant toute la période d'instruction de leur demande, il est tenu compte de la situation spécifique des personnes vulnérables " ;
12. Considérant, en premier lieu, qu'à supposer qu'une augmentation des moyens financiers prévus dans le cadre des différents lots du marché public conclu par l'Office pour assurer les prestations de premier accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile soit de nature à améliorer les délais de traitement des demandes  d'asile, l'invocation de cette seule circonstance ne saurait conduire à regarder comme illégal le refus de son directeur général d'y faire droit, compte tenu notamment des contraintes budgétaires et juridiques pesant sur l'établissement public ; qu'au demeurant, le budget total alloué au dispositif de premier accueil des demandeurs d'asile est passé de 12 561 645 euros en 2014 à 15 898 988 euros en 2016 et 18 381 703 euros en 2017, permettant ainsi de revaloriser le forfait correspondant à ces prestations pour vingt-cinq des trente-quatre lots du marché ;
13. Considérant, en deuxième lieu, qu'il découle des dispositions de l'article L. 744-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que l'accès aux conditions matérielles d'accueil du demandeur d'asile est subordonné à l'enregistrement de sa demande ; que ces dispositions font obstacle à ce que l'Office prévoie que la simple présentation de la demande ouvre le droit à ces prestations ; qu'au surplus, avant même l'enregistrement de sa demande, le demandeur d'asile peut bénéficier des dispositif d'hébergement d'urgence de droit commun ;
14. Considérant, enfin, que l'article L. 744-6 du même code prévoit que l'évaluation de la vulnérabilité du demandeur intervient dans un délai raisonnable après la présentation de la demande d'asile ; que le non-respect des délais légaux d'enregistrement des demandes d'asile n'implique pas, par lui-même, que cette évaluation soit systématiquement effectuée le jour même de la présentation de la demande ;
15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'aucun des moyens invoqués n'est de nature à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration refusant de prendre les mesures sollicitées par l'association requérante ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par le directeur général de l'Office, les conclusions tendant à la suspension de son exécution, ainsi que, par suite, celles aux fins d'injonction et d'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'association La Cimade est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association La Cimade, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et à l'Office français de l'immigration et de l'intégration.