Conseil d'État · 3ème - 8ème chambres réunies — 14 juin 2017

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 8 avril 2016 et le 23 mai 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union des maisons et marques de vin (UMVIN) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'abroger les articles D. 645-7, paragraphe III, et D. 645-7-1, paragraphe I, du code rural et de la pêche maritime ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre, sur le fondement des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative, d'abroger les articles D. 645-7, paragraphe III, et D. 645-7-1, paragraphe I, du code rural et de la pêche maritime, sous peine d'une astreinte de 150 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le décret n° 2013-1051 du 22 novembre 2013 ;
- le décret n° 2015-1061 du 25 août 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. L'Union des maisons et marques de vin (UMVIN) demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'abroger le III de l'article D. 645-7 et le I de l'article D. 645-7-1 du code rural et de la pêche maritime qui précisent les modalités de mise en oeuvre du dispositif des volumes complémentaires individuels (VCI) institué par le c) du II du premier de ces articles et permettent aux exploitants viticoles de produire, lors des bonnes années, au-delà du rendement maximum autorisé pour une appellation d'origine contrôlée mais dans la limite du rendement butoir inscrit au cahier des charges, du vin destiné à alimenter une réserve individuelle qui pourra être mobilisée ultérieurement, en cas de récolte déficiente sur le plan qualitatif ou quantitatif.
2. La confédération nationale des producteurs de vins et eaux de vie de vin à appellations d'origine contrôlées (CNAOC) justifie d'un intérêt suffisant au maintien de la décision attaquée. Ainsi son intervention en défense, régulièrement présentée, est recevable.
Sur la légalité externe :
3. En vertu de l'article 167 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant organisation commune des marchés des produits agricoles : " 1. Afin d'améliorer et de stabiliser le fonctionnement du marché commun des vins, y compris les raisins, moûts et vins dont ils résultent, les Etats membres producteurs peuvent définir des règles de commercialisation portant sur la régulation de l'offre, notamment par la mise en oeuvre de décisions prises par des organisations interprofessionnelles reconnues au titre des articles 157 et 158./ (...)/ 3. Les Etats membres notifient à la Commission toute décision prise en application du présent article ".
4. Les dispositions précitées du paragraphe 3 de l'article 167 du règlement du 17 décembre 2013 n'imposent pas la notification des règles de commercialisation portant sur la régulation de l'offre, préalablement à leur édiction mais seulement leur communication a posteriori. La méconnaissance de l'obligation ainsi édictée est, dès lors, sans incidence sur la légalité de ces règles. Par suite, le moyen de l'UMVIN tiré de ce que les décrets d'où sont issues les dispositions contestées n'ont pas été communiqués par les autorités françaises à la Commission européenne ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
Sur la légalité interne :
5. En vertu du paragraphe III de l'article D. 645-7 du code rural et de la pêche maritime : " (...)  Le volume complémentaire individuel, mentionné au c du II, est fixé, sur demande de l'organisme de défense et de gestion de l'appellation d'origine contrôlée concernée, par décision du comité national des appellations d'origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées, et des eaux-de-vie de l'INAO, après avis du comité régional de l'INAO concerné./ La demande de l'organisme de défense et de gestion comporte une argumentation technique fondée sur les caractéristiques de la récolte ainsi que sur l'avis motivé de l'interprofession compétente lorsqu'elle existe. Cet avis est réputé favorable si l'interprofession n'a pas répondu à la demande de l'organisme de défense et de gestion dans un délai de cinq semaines à compter de sa saisine./ Les décisions mentionnées aux deux premiers alinéas sont approuvées par arrêtés conjoints des ministres concernés, conformément à l'article R. 642-7. (...) ".
6. En vertu du paragraphe I de l'article D. 645-7-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le volume complémentaire individuel mentionné au c du II de l'article  D. 645-7 peut être fixé pour des vins rouges tranquilles ou des vins blancs tranquilles, autres que ceux issus de raisins récoltés à surmaturité et manuellement par tries successives, bénéficiant d'une appellation d'origine contrôlée./ Sur demande de l'organisme de défense et de gestion de l'appellation d'origine contrôlée concerné, les vins pour lesquels un volume complémentaire individuel peut être constitué sont inscrits sur une liste établie par le comité national des appellations d'origine relatives aux vins et aux boissons alcoolisées, et des eaux-de-vie de l'INAO, après avis du comité régional de l'INAO concerné, et approuvée par décret, conformément à l'article L. 640-3/ Cette liste précise, pour chaque couleur de vins, le volume complémentaire individuel maximum de l'appellation pouvant être fixé pour une récolte donnée ainsi que le volume complémentaire individuel total maximum de vins pouvant être stockés par un producteur donné. (...)/ La demande comporte l'avis motivé de l'interprofession compétente lorsqu'elle existe. Cet avis est réputé favorable si l'interprofession n'a pas répondu à la demande de l'organisme de défense et de gestion dans un délai de trois mois à compter de sa saisine. (...) /".
7. Il résulte de ces dispositions que la mise en place du dispositif des VCI s'effectue en deux temps. Dans un premier temps, le comité national des appellations d'origine relatives aux vins et boissons alcoolisées, et des eaux-de-vie de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) fixe la liste des vins pour lesquels un VCI peut être institué. Cette liste est établie sur demande des organismes de défense et de gestion des appellations d'origine contrôlées (ODG) qui le souhaitent, cette demande devant comporter l'avis motivé de l'organisation interprofessionnelle compétente lorsqu'elle existe. Une fois établie, cette liste est approuvée par décret. Dans un second temps, le comité précité fixe, pour chaque vin figurant sur la liste, le VCI autorisé. Cette fixation intervient également sur demande de l'ODG de l'appellation concernée, après avis motivé de l'organisation interprofessionnelle compétente lorsqu'elle existe. Chaque volume est, alors, approuvé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, du budget et de la consommation.
En ce qui concerne les compétences respectives de l'INAO, des ODG ainsi que des organisations interprofessionnelles :
8. Aux termes de l'article L. 642-5 du code rural et de la pêche maritime : " L'Institut national de l'origine et de la qualité, dénommé 'INAO', est un établissement public administratif de l'Etat chargé de la mise en oeuvre des dispositions législatives et réglementaires relatives aux signes d'identification de la qualité et de l'origine énumérés au 1° de l'article L. 640-2./ A ce titre, l'Institut, notamment:/ 1° Propose la reconnaissance des produits susceptibles de bénéficier des signes d'identification de la qualité et de l'origine et la révision de leurs cahiers des charges ; (...)/ 5° S'assure du contrôle du respect des cahiers des charges ... ; / (...) ".  Aux termes de l'article L. 642-22 du même code : " L'organisme de défense et de gestion contribue à la mission d'intérêt général de préservation et de mise en valeur des terroirs, des traditions locales et des savoir-faire ainsi que des produits qui en sont issus./ Pour chaque produit bénéficiant d'un signe d'identification de la qualité et de l'origine dont il assure la défense et la gestion, l'organisme:/ - élabore le projet de cahier des charges (...)/ L'ensemble de ces missions s'exerce dans la limite des missions exercées par les organisations interprofessionnelles au sein desquelles les producteurs des produits sous signe d'identification de la qualité et de l'origine sont représentés. ".
9. Le dispositif décrit au point 7 participe d'une politique de qualité des appellations en cause, eu égard à sa finalité et aux strictes modalités de constitution, de suivi et d'utilisation des volumes complémentaires dont il autorise la production. A ce titre, il est susceptible de figurer, comme c'est d'ailleurs parfois le cas, dans les conditions de production qui sont fixées, en application de l'article L. 641-7 du code rural et de la pêche maritime, par le cahier des charges de chaque appellation. En l'espèce, il a été institué par décret, pris en application des dispositions de l'article L. 640-3 du code précité, dès lors qu'il était commun à plusieurs produits. Compte-tenu des compétences confiées aux ODG et à l'INAO en matière d'élaboration des cahiers des charges, ceux-ci ont pu légalement se voir confier, par les dispositions contestées, les rôles respectifs d'initiative et de validation qui ont été rappelés au point 7, les décisions finales étant prises par décret ou arrêté du ministre chargé de l'agriculture.
10. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa version antérieure à l'ordonnance n° 2015-1248 du 7 octobre 2015 portant adaptation du code rural et de la pêche maritime au droit de l'Union européenne, applicable lors de l'adoption des décrets dont sont issues les dispositions contestées et dont se prévaut l'UMVIN : " Les groupements constitués à leur initiative par les organisations professionnelles les plus représentatives de la production agricole et, selon les cas, de la transformation, de la commercialisation et de la distribution peuvent faire l'objet d'une reconnaissance en qualité d'organisations interprofessionnelles (...) s'ils visent notamment, en particulier par la conclusion d'accords interprofessionnels, un ou plusieurs des objectifs suivants :/ (...) 7° Favoriser les démarches collectives visant à prévenir et à gérer les risques et aléas liés à la production, à la transformation, à la commercialisation et à la distribution des produits agricoles et alimentaires, notamment les aléas et risques sanitaires, phytosanitaires et environnementaux/ (...) ". Cependant, dès lors que la mission des organisations interprofessionnelles se limitait, en la matière, à favoriser, notamment par la conclusion d'accords interprofessionnels, des démarches collectives visant à gérer les risques et aléas liés à la production, les auteurs des décrets dont sont issues les dispositions contestées n'ont commis ni erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation en prévoyant que ces organisations ne sont consultées que pour avis.
11. En tout état de cause, dans sa version postérieure à l'ordonnance n° 2015-1248 et en vigueur à la date d'adoption de la décision du Premier ministre, les objectifs énumérés par l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime ne sont plus applicables aux groupements constitués par les organisations interprofessionnelles ayant fait l'objet d'une reconnaissance pour des produits qui, comme les vins, sont couverts par le règlement (UE) n° 1308/2013. Pour ces produits, sont désormais applicables les objectifs énumérés au c. du paragraphe 1 ou au c. du paragraphe 3 de l'article 157 de ce règlement, parmi lesquels ne figure pas l'objectif du 7° de l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime, dont se prévaut en particulier l'UMVIN.
En ce qui concerne les dispositions du paragraphe 1 de l'article 167 du règlement (UE) n° 1308/2013 :
12. Si les dispositions du paragraphe 1 de l'article 167 du règlement (UE) n° 1308/2013 citées au point 3 prévoient que les Etats membres peuvent définir des règles de commercialisation portant sur la régulation de l'offre, notamment, par la mise en oeuvre de décisions prises par les organisations interprofessionnelles reconnues, elles ne font obstacle ni à ce que ces Etats définissent directement de telles règles ni à ce qu'ils le fassent après l'intervention d'autres organismes. Par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions auraient été méconnues ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de sa requête, que l'UMVIN n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'abroger les articles D. 645-7, paragraphe III, et D. 645-7-1, paragraphe I, du code rural et de la pêche maritime et que doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction.
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par l'UMVIN soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention en défense de la Confédération nationale des producteurs de vins et eaux de vie de vin à appellations d'origine contrôlées est admise.
Article 2 : La requête de l'Union des maisons et marques de vin est rejetée.
Article 3  : La présente décision sera notifiée à l'Union des maisons et marques de vin, au Premier ministre, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à la Confédération nationale des producteurs de vins et eaux de vie de vin à appellations d'origine contrôlées.