Conseil d'État · Juge des référés — 11 juillet 2017

Vu la procédure suivante :
Par une ordonnance du 28 juin 2017, le juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a suspendu, sur la requête du Conseil du commerce de France, de l'association Perifem et de l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie, l'exécution du décret du 9 mai 2017 relatif aux obligations d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire en tant qu'il comporte, à l'article R. 131-46 du code de la construction et de l'habitation, les mots " avant le 1er juillet 2017, " ;
Par un nouveau mémoire, enregistré au greffe du Conseil d'Etat le 3 juillet 2017, le Conseil du commerce de France, l'association Perifem et l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie reprennent les conclusions de leur requête par les mêmes moyens. Ils soutiennent, en outre :
- que la suspension partielle de l'exécution du décret par l'ordonnance du 28 juin 2017 ne met pas fin à l'atteinte grave à leurs intérêts patrimoniaux et financiers qui résulte du décret ;
- qu'en effet, les personnes concernées demeurent... ;
- que celui-ci affectera en outre immédiatement les transactions immobilières portant sur les bâtiments entant dans son champ d'application ;
- que le décret est entaché d'incompétence négative car il ne définit pas suffisamment son champ d'application.
Par un nouveau mémoire en défense, enregistré le 4 juillet 2017, le ministre de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens soulevés par les requérants n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 ;
- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;
- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une seconde audience publique, d'une part, le Conseil du commerce de France, l'association Perifem et l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie, d'autre part, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et le ministre de la cohésion des territoires ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du jeudi 6 juillet 2017 à 14h30 au cours de laquelle ont été entendus :
- les représentants du Conseil du commerce de France, de l'association Perifem  et de l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie ;
- les représentants du ministre de la cohésion des territoires ;
Vu la décision du juge des référés fixant la clôture de l'instruction le 6 juillet à 19 h.
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " ;
2. Considérant que l'article 3 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a introduit dans le code de la construction et de l'habitation un article L. 111-10-3, aux termes duquel : " Des travaux d'amélioration de la performance énergétique sont réalisés dans les bâtiments existants à usage tertiaire ou dans lesquels s'exerce une activité de service public dans un délai de huit ans à compter du 1er janvier 2012. / Un décret en Conseil d'Etat détermine la nature et les modalités de cette obligation de travaux, notamment les caractéristiques thermiques ou la performance énergétique à respecter, en tenant compte de l'état initial et de la destination du bâtiment, de contraintes techniques exceptionnelles, de l'accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite ou de nécessités liées à la conservation du patrimoine historique. Il précise également les conditions et les modalités selon lesquelles le constat du respect de l'obligation de travaux est établi et publié en annexe aux contrats de vente et de location " ; que l'article 17 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a complété le premier alinéa de l'article L. 111-10-3 pour prévoir que l'obligation de rénovation " est prolongée par périodes de dix ans à partir de 2020 jusqu'en 2050 avec un niveau de performance à atteindre renforcé chaque décennie, de telle sorte que le parc global concerné vise à réduire ses consommations d'énergie finale d'au moins 60 % en 2050 par rapport à 2010, mesurées en valeur absolue de consommation pour l'ensemble du secteur " ; qu'il a également complété le second alinéa de l'article L. 111-10-3 en précisant que l'obligation de travaux dont le décret en Conseil d'Etat doit déterminer la nature et les modalités est " applicable chaque décennie " et que " le décret en Conseil d'Etat applicable pour la décennie à venir est publié au moins cinq ans avant son entrée en vigueur " ;
3. Considérant que le décret d'application de l'article L. 111-10-3, dont le Conseil du commerce de France, l'association Perifem et l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie demandent la suspension, a créé, dans le chapitre I du titre III du livre Ier de la partie réglementaire du code de la construction et de l'habitation, une section 8, intitulée " Obligations d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments à usage tertiaire ", comprenant les articles R. 131-38 à R. 131-50 ;
4. Considérant que l'article R. 131-39 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les travaux d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments entrant dans le champ d'application du texte doivent permettre de diminuer la consommation énergétique totale du bâtiment soit à concurrence d'au moins 25 % par rapport à la dernière consommation énergétique connue, ou, si des travaux d'amélioration de la performance énergétique ont été entrepris depuis le 1er janvier 2006, par rapport à la dernière consommation connue avant la réalisation de ces travaux, soit à hauteur d'un seuil exprimé en kWh/m2/an ; que l'article R. 131-50 renvoie toutefois à un arrêté conjoint des ministres chargés de la construction et de l'énergie le soin de préciser ce seuil ; que l'article R. 131-40 définit le champ d'application du dispositif comme incluant les " bâtiments ou parties de bâtiments existants appartenant à un propriétaire unique, à usage de bureaux, d'hôtels, de commerces, d'enseignement et les bâtiments administratifs, regroupant des locaux d'une surface supérieure ou égale à 2000 m2 de surface utile ", à l'exception des constructions provisoires et, sous certaines conditions, des monuments historiques classés ou inscrits à l'inventaire ; que l'article R. 131-42 impose la réalisation, dans l'ensemble des bâtiments en cause, d'une étude énergétique destinée à évaluer les actions à entreprendre pour atteindre les objectifs de réduction de la consommation énergétique fixés par l'article R. 131-39 ; que le I de l'article R. 131-44 prévoit que les propriétaires occupants ou, dans le cas des locaux pris à bail, les bailleurs et preneurs concomitamment, définissent et mettent en oeuvre, sur la base des résultats de l'étude énergétique, un plan d'actions permettant d'atteindre les objectifs de réduction des consommations énergétiques ; que l'article R. 131-45 permet aux personnes concernées, si l'étude énergétique révèle que le plan d'actions envisagé présente un temps de retour sur investissement trop long ou un coût trop élevé, de définir un nouveau plan d'action sur la base d'un nouvel objectif de diminution des consommations énergétiques ; que l'article R. 131-46 du code de la construction et de l'habitation impose aux propriétaires occupants ou, dans le cas de locaux pris à bail, aux bailleurs et preneurs concomitamment, de transmettre à un organisme désigné par le ministre en charge de la construction, avant le 1er juillet 2017, les rapports d'études énergétiques conformes aux dispositions de l'article R. 131-42 et le plan d'actions visés au I de l'article R. 131-44 ainsi, le cas échéant, que le nouveau plan d'actions et le nouvel objectif de consommation énergétique déterminés conformément à l'article R. 131-45, puis, à compter de 2018, de lui transmettre, avant le 1er juillet de chaque année, les consommations énergétiques de l'année précédente et enfin, avant le 1er juillet 2020, un bilan complet sur les travaux menés et les économies d'énergie réalisées ; qu'en vertu de l'article R.131-49, dans le cas d'un changement de propriétaire ou de preneur, l'ancien propriétaire ou l'ancien preneur doit fournir au propriétaire, au plus tard lors de la cession du bâtiment ou à l'échéance du bail, le rapport d'étude énergétique et le plan d'actions ;
5. Considérant que, par une ordonnance du 28 juin 2017, le juge des référés du Conseil d'Etat a ordonné la suspension de l'exécution du décret du 9 mai 2017 en tant qu'il comporte les mots " avant le 1er juillet 2017, " ; qu'il y a lieu de statuer sur les autres conclusions présentées par les associations requérantes ;
6. Considérant, d'une part, que les associations requérantes soutiennent, notamment, que le pouvoir réglementaire ne pouvait, sans méconnaître les dispositions de l'article L. 111-10-3 du code de la construction et de l'habitation, imposer aux personnes concernées de satisfaire dès le 1er janvier 2020 à une obligation de diminution de 25 % de la consommation d'énergie, dès lors que la loi impose un délai de cinq ans entre la publication de son décret d'application et la période au cours de laquelle l'obligation doit être respectée, que le décret attaqué porte atteinte au principe de sécurité juridique en laissant un délai excessivement contraint pour atteindre un tel objectif et, enfin, qu'il ne pouvait légalement, au regard des termes de l'article L. 111-10-3, n'inclure dans son champ que certaines catégories de bâtiments relevant du secteur tertiaire et s'abstenir de moduler les obligations mises à la charge des propriétaires ou des bailleurs en fonction de la destination des bâtiments ; que ces moyens sont propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité du décret attaqué ;
7. Considérant, d'autre part, que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant et aux intérêts qu'il entend défendre ; que les associations requérantes estiment, sans être contredites par le ministre, qu'entrent dans le champ du décret, entre autres, 9 700 hôtels et 8 000 établissements de commerce ; qu'alors même que l'arrêté ministériel qui, en application de l'article R. 131-50, doit préciser les modalités d'application du texte, n'est pas encore intervenu, les personnes assujetties aux obligations qu'institue celui-ci sont en pratique tenues, pour espérer atteindre au 1er janvier 2020 le seuil de 25 % de diminution de la consommation énergétique, et dans l'ignorance du seuil alternatif qui sera précisé par l'arrêté, d'engager dès maintenant des études et des travaux ; que la nécessité d'y procéder immédiatement, dans d'évidentes conditions d'incertitude juridique, sans d'ailleurs qu'elles puissent avoir l'assurance à ce stade que ces études préalables respecteront les exigences qui s'appliqueront aux " études énergétiques " mentionnées à l'article R. 131-42, puisque ces exigences ne seront connues qu'une fois l'arrêté pris, doit être regardée, dans les circonstances de l'espèce, comme portant une atteinte grave et immédiate à leurs intérêts économiques ; que cette atteinte est d'autant plus caractérisée qu'elles se trouvent, au surplus, exposées, dans l'hypothèse où elles envisageraient de vendre des bâtiments, au risque d'une diminution de leur valeur vénale, compte tenu du report des obligations sur l'acquéreur ;
8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes sont fondées à demander la suspension du décret attaqué ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 000 euros à chacune d'entre elles en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1er : L'exécution du décret du 9 mai 2017 relatif aux obligations d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire est suspendue.
Article 2 : L'Etat versera au Conseil du commerce de France, à l'association Perifem et à l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie une somme de 1000 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au Conseil du commerce de France, à l'association Perifem, à l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.