Conseil d'État · 1ère chambre — 26 juin 2017

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 février et 30 mai 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'union régionale interprofessionnelle CFDT Alsace, l'union régionale CFTC d'Alsace, l'union départementale CGT de la Moselle, l'union régionale CFE-CGC d'Alsace, l'union régionale UNSA Alsace Champagne-Ardenne Lorraine et l'union départementale CGT du Bas-Rhin demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1883 du 30 décembre 2015 pris pour l'application de l'article 34 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la sécurité sociale ;
- le décret n° 2014-1025 du 8 septembre 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Florence Marguerite, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, Coudray, avocat de l'union régionale interprofessionnelle CFDT Alsace, de l'union régionale CFTC d'Alsace, de l'union départementale CGT de la Moselle, de l'union régionale CFE-CGC d'Alsace, de l'union régionale UNSA Alsace Champagne-Ardenne Lorraine et de l'union départementale CGT du Bas-Rhin.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de la sécurité sociale : " A moins qu'elles ne soient instituées par des dispositions législatives ou réglementaires, les garanties collectives dont bénéficient les salariés, anciens salariés et ayants droit en complément de celles qui résultent de l'organisation de la sécurité sociale sont déterminées soit par voie de conventions ou d'accords collectifs, soit à la suite de la ratification à la majorité des intéressés d'un projet d'accord proposé par le chef d'entreprise, soit par une décision unilatérale du chef d'entreprise constatée dans un écrit remis par celui-ci à chaque intéressé ". Aux termes de l'article L. 911-7 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 34 de la loi du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 : " I. - Les entreprises dont les salariés ne bénéficient pas d'une couverture collective à adhésion obligatoire en matière de remboursements complémentaires de frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident déterminée selon l'une des modalités mentionnées à l'article L. 911-1 dont chacune des catégories de garanties et la part du financement assurée par l'employeur sont au moins aussi favorables que celles mentionnées aux II et III du présent article sont tenues de faire bénéficier leurs salariés de cette couverture minimale par décision unilatérale de l'employeur, dans le respect de l'article 11 de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques. (...)  III. - L'employeur assure au minimum la moitié du financement de la couverture collective à adhésion obligatoire des salariés en matière de remboursement complémentaire des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident. / Les salariés en contrat à durée déterminée ou en contrat de mission peuvent se dispenser, à leur initiative, de l'obligation d'affiliation si la durée de la couverture collective à adhésion obligatoire dont ils bénéficient en matière de remboursement complémentaire des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident est inférieure à un seuil fixé par décret et s'ils justifient bénéficier d'une couverture respectant les conditions fixées à l'article L. 871-1. Cette durée s'apprécie à compter de la date de prise d'effet du contrat de travail et sans prise en compte de l'application, le cas échéant, de l'article L. 911-8. /  Un décret fixe, en outre, les catégories de salariés pouvant se dispenser, à leur initiative, de l'obligation de couverture, eu égard à la nature ou aux caractéristiques de leur contrat de travail ou au fait qu'ils disposent par ailleurs d'une couverture complémentaire. / IV.- Un décret précise les adaptations dont fait l'objet la couverture des salariés relevant du régime local d'assurance maladie complémentaire des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle défini à l'article L. 325-1, en raison de la couverture garantie par ce régime ". Enfin, aux termes de l'article L. 911-7-1 inséré dans le même code par l'article 34 de la loi du 21 décembre 2015 : " I.- La couverture en matière de remboursement complémentaire de frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident des salariés en contrat à durée déterminée, en contrat de mission ou à temps partiel mentionnés au présent article est assurée, dans les cas prévus aux II et III, par le biais d'un versement, par leur employeur, d'une somme représentative du financement résultant de l'application des articles L. 911-7 et L. 911-8, et qui s'y substitue alors. / II.- Ce versement est conditionné à la couverture de l'intéressé par un contrat d'assurance maladie complémentaire portant sur la période concernée et respectant les conditions fixées à l'article L. 871-1. (...) / Un décret détermine les modalités selon lesquelles est fixé le montant de ce versement, en fonction du financement mis en oeuvre en application des articles L. 911-7 et L. 911-8, de la durée du contrat et de la durée de travail prévue par celui-ci (...) ".
2. Les organisations syndicales requérantes demandent l'annulation du décret du 30 décembre 2015 pris pour l'application de l'article 34 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016, en tant qu'il affecte la situation des salariés relevant du régime local d'assurance maladie des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, régime obligatoire et complémentaire du régime général. A cet égard, d'une part, ce décret détermine, en application du troisième alinéa du III de l'article L. 911-7 du code de la sécurité sociale, les catégories de salariés pouvant se dispenser, à leur initiative, de l'obligation d'adhésion à l'assurance collective complémentaire en matière de maladie, maternité et accident de leur entreprise, instituée par décision unilatérale de l'employeur, et les conditions auxquelles cette dispense est subordonnée. A cet effet, l'article D. 911-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue du décret attaqué, range notamment parmi ces salariés ceux qui bénéficient pour les mêmes risques, y compris en tant qu'ayants droit, de prestations servies au titre d'un autre emploi par le régime local d'assurance maladie du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle. D'autre part, le décret attaqué précise le régime particulier applicable, sous certaines conditions, aux " salariés en contrat à durée déterminée, en contrat de mission ou à temps partiel ", en application de l'article L. 911-7-1 du code de la sécurité sociale. A cet effet, l'article D. 911-8 qu'il insère dans le même code prévoit que le versement par lequel leur employeur participe au financement de leur contrat individuel d'assurance maladie complémentaire est calculé par référence à la " contribution mensuelle de l'employeur au financement de la couverture (...) pour la catégorie à laquelle appartient le salarié et pour la période concernée ", le cas échéant au prorata de leur durée effective de travail, en appliquant un coefficient de majoration qui diffère selon la nature du contrat de travail. Le quatrième alinéa du II de cet article fixe, " en l'absence de montant applicable au financement de la couverture collective et obligatoire ", un montant de référence, par défaut, de quinze euros, réduit à cinq euros pour les personnes relevant à titre obligatoire du régime local d'assurance maladie des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.
3. En premier lieu, aux termes de l'article D. 325-4 du code de la sécurité sociale, le conseil d'administration du régime local d'assurance maladie des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, notamment : " 4° Détermine la liste des prestations prises en charge par le régime ainsi que leurs taux de remboursement (...) ; / 5° Fixe les taux des cotisations mentionnées aux premier et second alinéas de l'article L. 242-13 (...) ; / (...) 10° Prend les mesures nécessaires pour assurer l'équilibre financier du régime dans les conditions fixées à l'article D. 325-12 " et se prononce, en vertu du 11° du même article, " sur les projets de loi et de règlement intéressant les matières de sa compétence ". Le décret attaqué est relatif à la seule assurance complémentaire obligatoire des dépenses de santé prévue par les articles L. 911-7 et suivants du code de la sécurité sociale. Si, ainsi qu'il a été dit au point 2, d'une part, il permet aux salariés couverts, au titre d'un autre emploi, par le régime local d'assurance maladie du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle de se dispenser, dans les conditions prévues par le d) du 3° de  l'article D. 911-2 du code de la sécurité sociale qu'il modifie, de l'obligation d'adhésion à l'assurance collective complémentaire de leur entreprise et, si, d'autre part, il fixe, à l'article D. 911-8 de ce code, un montant de référence, par défaut, pour le calcul du versement dû par l'employeur à ses salariés en contrat à durée déterminée, en contrat de mission ou à temps partiel, en particulier pour ceux d'entre eux relevant à titre obligatoire de ce régime local, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'apporter une quelconque modification aux prestations ou aux cotisations du régime local et ne sont, ainsi, pas susceptibles d'avoir une incidence sur l'équilibre financier de ce régime. Par suite, le moyen tiré de ce que le Premier ministre aurait dû, préalablement à l'adoption du décret attaqué, consulter le conseil d'administration du régime local en application de l'article D. 325-4 du même code doit être écarté.
4. En deuxième lieu, d'une part, il découle de la combinaison des dispositions des articles L. 911-7 et L. 325-1 du code de la sécurité sociale que la prise en charge par l'assurance collective complémentaire obligatoire des dépenses de santé des salariés du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, du fait du caractère différentiel de cette couverture, ne concerne que la part des prestations qui ne sont pas déjà couvertes par les régimes obligatoires légaux, dont le régime légal complémentaire applicable localement. D'autre part, par le décret du 8 septembre 2014 relatif aux garanties d'assurance complémentaire santé des salariés mises en place en application de l'article L. 911-7 du code de la sécurité sociale, le pouvoir réglementaire a fait le choix, comme il le pouvait légalement, de ne pas prendre d'autres dispositions d'adaptation de cette couverture collective complémentaire obligatoire à la situation des salariés relevant du régime local d'assurance maladie du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle. Il en résulte, en conséquence, une réduction des cotisations à la charge des employeurs et des salariés de ces trois départements pour le financement de cette couverture collective, dans une proportion représentative du différentiel de prestations, l'employeur devant assurer au minimum, en vertu du III de l'article L. 911-7, la moitié du financement de ce différentiel. En fixant, par le II de l'article D. 911-8 qu'il insère dans le code de la sécurité sociale, le montant de référence servant de base, par défaut, au calcul du versement assuré par les employeurs en faveur du financement d'un contrat individuel d'assurance maladie complémentaire des salariés en contrat à durée déterminée, en contrat de mission ou à temps partiel à un niveau inférieur pour les salariés relevant, à titre obligatoire, du régime local d'assurance maladie des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle par rapport à l'ensemble des autres salariés, le décret attaqué n'a fait que tirer les conséquences du choix précédemment fait et tenant au différentiel de prestations que la couverture collective complémentaire assure pour les salariés relevant de ce régime. Au surplus, les organisations syndicales requérantes ne contestent pas que le régime local couvre un peu plus des deux tiers des dépenses relevant de la couverture minimale imposée par les articles L. 911-7 et D. 911-1 du code de la sécurité sociale, ainsi que le relève le rapport remis au Premier ministre en décembre 2015 par la mission parlementaire sur le régime local complémentaire d'assurance maladie d'Alsace-Moselle et son articulation avec la généralisation de la complémentaire santé en entreprise, justifiant ainsi que le pouvoir réglementaire fixe le montant de référence à cinq euros pour les salariés relevant du régime local quand il le fixait à quinze euros pour les autres salariés.
5. Il résulte de ce qui précède que les organisations syndicales requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la fixation par le pouvoir réglementaire de ces deux montants de référence aurait méconnu les dispositions de l'article L. 911-7-1 du code de la sécurité sociale relatives au versement dû par l'employeur à ses salariés en contrat à durée déterminée, en contrat de mission ou à temps partiel lorsqu'ils ne sont pas couverts à titre collectif.
6. Il résulte également de ce qui précède que les dispositions critiquées n'ont pas accru les différences de traitement existant entre les salariés des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle et ceux des autres départements, ni élargi le champ d'application des dispositions spécifiques applicables aux salariés de ces trois départements. Par suite, les organisations syndicales requérantes ne sont pas fondées à soutenir que ces dispositions auraient méconnu le principe, consacré par la législation républicaine antérieure à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1946, selon lequel, tant qu'elles n'ont pas été remplacées par les dispositions de droit commun ou harmonisées avec elles, des dispositions législatives et réglementaires particulières aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle peuvent demeurer en vigueur et, à défaut de leur abrogation ou de leur harmonisation avec le droit commun, ne peuvent être aménagées que dans la mesure où les différences de traitement qui en résultent ne sont pas accrues et que leur champ d'application n'est pas élargi. Il suit de là que le moyen tiré de la violation du principe d'égalité, en raison de la fixation d'un montant de référence différent pour les salariés des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, d'une part, et ceux des autres départements, d'autre part, ne peut qu'être également écarté.
7. Les organisations syndicales requérantes, ne sont, en conséquence, pas fondées à demander l'annulation du décret attaqué en tant qu'il affecte la situation des salariés relevant du régime local d'assurance-maladie du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.
8. Leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'union régionale interprofessionnelle CFDT Alsace, de l'union régionale CFTC d'Alsace, de l'union départementale CGT de la Moselle, de l'union régionale CFE-CGC d'Alsace, de l'union régionale UNSA Alsace Champagne-Ardenne Lorraine et de l'union départementale CGT du Bas-Rhin est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'union régionale interprofessionnelle CFDT Alsace, première dénommée, pour l'ensemble des requérants, au Premier ministre, à la ministre des solidarités et de la santé et au ministre de l'action et des comptes publics.