Conseil d'État · 8ème - 3ème chambres réunies — 22 septembre 2017

Vu la procédure suivante :
Le préfet de l'Hérault a déféré devant le tribunal administratif de Montpellier la société civile immobilière (SCI) A..., M. C...A...et Mme B...A...comme prévenus d'une contravention de grande voirie, sur la base d'un procès-verbal en date du 28 mars 2011 constatant la présence d'enrochements et de remblais de matériaux sur le domaine public maritime sur le territoire de la commune de Vias (Hérault). Par un jugement n° 1204418 du 22 septembre 2014, le tribunal administratif de Montpellier les a condamnés à payer solidairement une amende de 1 000 euros, à retirer sans délai les enrochements litigieux, à remettre en état les dépendances du domaine public maritime dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard et à verser à l'Etat la somme de 75 euros au titre des frais exposés pour l'établissement du procès-verbal.
Par un arrêt n° 14MA04601 du 21 avril 2016, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé  par la SCIA..., M. et Mme A...contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 21 juin et  21 septembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la SCIA..., M. C... A... et Mme B...A...demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Liza Bellulo, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de la SCIA..., de M. C...A...et de Mme B...A....
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'un procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé le 28 mars 2011 à l'encontre de la SCI A..., de M. C...A...et Mme B...A...pour avoir procédé sur le domaine public maritime, au droit de la parcelle AC n° 227, à l'apport et au dépôt d'enrochements nouveaux sur une superficie d'environ 300 m², ainsi qu'à la mise en place de remblais constitués de matériaux extérieurs sur une superficie d'environ 400 m². Par un jugement du 22 septembre 2014, le tribunal administratif, devant lequel avaient été déférés la SCI A...et M. et MmeA..., les a condamnés à verser solidairement une amende de 1 000 euros, à retirer sans délai les matériaux déposés sur le domaine public maritime et à remettre en état les dépendances occupées, dans un délai de trois mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et à verser à l'Etat la somme de 75 euros au titre des frais d'établissement du procès-verbal. La SCI A..., M. et Mme A...se pourvoient en cassation contre l'arrêt du 21 avril 2016 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel qu'ils avaient formé contre ce jugement.
2. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. /Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; (...) ".
3. En premier lieu, par une décision n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution sous la réserve, énoncée au  considérant 8 de cette décision, que le propriétaire ayant, sur le fondement de l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807, élevé à ses frais une digue à la mer sur sa propriété privée ne soit pas forcé de la détruire à ses frais lorsque cet ouvrage se trouve par la suite incorporé au domaine public maritime naturel en raison de la progression du rivage de la mer. Si le Conseil constitutionnel a ainsi admis la conformité à la Constitution de dispositions législatives qui, confirmant un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique pour fixer, sur le rivage de la mer, la limite entre le domaine public maritime naturel et les propriétés privées, prévoient que les espaces couverts, même épisodiquement, par les flots ne peuvent faire l'objet d'une propriété privée, et s'il a jugé, écartant une argumentation tirée de ce que le législateur aurait omis de prévoir une juste et préalable indemnité en cas d'incorporation de parcelles au domaine public naturel, que ces dispositions n'entraînaient ni une privation de propriété, au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789, ni une atteinte contraire à l'article 2 de cette Déclaration, il ne ressort nullement de sa décision qu'il aurait interprété les dispositions du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques comme excluant, en toute hypothèse, toute possibilité d'indemnisation de la part de la puissance publique. Par suite, en jugeant que, si les dispositions législatives en cause n'instituent pas un droit à indemnisation au profit du propriétaire dont tout ou partie de la propriété a été incorporé au domaine public maritime naturel en raison de la progression du rivage de la mer, elles ne font pas obstacle à ce que ce propriétaire obtienne une réparation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour lui une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général de protection du rivage de la mer dans l'intérêt de l'ensemble des usagers poursuivi par ces dispositions, la cour administrative d'appel n'a pas, contrairement à ce qui est soutenu, méconnu l'autorité des décisions du Conseil constitutionnel consacrée par l'article 62 de la Constitution.
4. En deuxième lieu, dès lors que la loi fixe, de manière continue depuis l'entrée en vigueur de l'article 2 du titre VII du livre IV de l'ordonnance royale d'août 1681, une limite entre le domaine public maritime et les propriétés privées en se fondant sur un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique, tiré de la seule reconnaissance, sous le contrôle du juge, de la progression naturelle des flots de la mer, un propriétaire riverain du rivage ne dispose d'aucune espérance légitime de pouvoir conserver son titre de propriété sur les terrains qui sont incorporés au domaine public maritime par la progression du rivage de la mer. La préoccupation de s'assurer de la conformité de l'affectation du domaine public ainsi constitué à l'utilité publique ou à d'autres objectifs légitimes, tirés notamment du libre accès au rivage de la mer, de la protection de l'environnement ou de l'aménagement du territoire justifie que la puissance publique interdise à un tel propriétaire de conserver la propriété d'une parcelle incorporée au domaine public maritime naturel par l'effet de la progression du rivage de la mer et d'y procéder à des travaux, fût-ce d'endiguement, sans autorisation préalable. Par ailleurs, si le législateur n'a prévu aucun droit à indemnisation au profit des propriétaires dont tout ou partie de la propriété s'est trouvée incorporée au domaine public maritime naturel du fait de la progression du rivage de la mer, les dispositions du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ne font pas obstacle, ainsi que l'a jugé la cour administrative d'appel sans méconnaître la portée de la décision du Conseil constitutionnel, à ce que ces propriétaires obtiennent une réparation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour eux une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par ces dispositions. Ces mêmes propriétaires sont également fondés, le cas échéant, en vertu d'une jurisprudence constante, à se prévaloir d'un droit à indemnisation dans l'hypothèse où ils justifient que l'incorporation au domaine public maritime de leur propriété résulte de l'absence d'entretien ou de la destruction d'ouvrages de protection construits par la puissance publique ou de la construction de tels ouvrages. Dans ces conditions, les requérants ne sont fondés à soutenir ni que les dispositions du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques seraient incompatibles avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni, par voie de conséquence, que les emprises au titre desquelles les poursuites ont été engagées n'auraient pas été incorporées au domaine public maritime par l'effet de ces dispositions.
5. En troisième lieu, tant l'action publique que l'action domaniale peuvent être exercées contre tout aménagement, ouvrage ou dépôt de matériaux effectué sans autorisation préalable de la puissance publique sur le domaine public maritime, indépendamment de sa finalité. Il en résulte que la cour administrative d'appel n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit en jugeant sans incidence sur le bien-fondé de ces actions la circonstance que les requérants avaient été autorisés en 1969 à déposer des enrochements sur la parcelle en litige en vue d'assurer la protection de celle-ci contre les eaux et qu'ils n'avaient procédé aux travaux d'entretien de la digue ainsi constituée que dans le but d'éviter la disparition de cette protection et de prévenir une nouvelle incorporation de leur propriété dans le domaine public maritime, dès lors qu'elle avait préalablement relevé qu'il n'était pas contesté qu'en raison de la progression naturelle du rivage de la mer, cette protection avait fait l'objet d'une incorporation au domaine public maritime dès l'année 2004.
6. En dernier lieu, si les requérants soutiennent que des motifs d'intérêts général faisaient obstacle à ce que le préfet de l'Hérault puisse légalement engager des poursuites à leur encontre au titre des contraventions de grande voirie et que la cour administrative d'appel aurait entaché son arrêt de dénaturation en confirmant malgré cela leur condamnation, cette argumentation, qui n'est pas d'ordre public, n'a pas été soulevée devant la cour administrative d'appel et ne peut être utilement invoquée devant le juge de cassation.
7. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le pourvoi de la SCIA..., M. et Mme A...doit être rejeté, y compris leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la société civile immobilièreA..., de M. C...A...et de Mme B... A...est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société civile immobilièreA..., à M. C... A..., à Mme B... A...et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.