Conseil d'État · 5ème chambre — 18 octobre 2017

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 29 novembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les associations Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, Vieilles Maisons Françaises, Fédération Patrimoine - Environnement, Maisons Paysannes de France et La Demeure Historique demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2016-711 du 30 mai 2016 relatif aux travaux d'isolation en cas de travaux de ravalement de façade, de réfection de toiture ou d'aménagement de locaux en vue de les rendre habitables ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Florian Roussel, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Laurence Marion, rapporteur public.
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de l'article 14 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte : " Tous les travaux de rénovation énergétique réalisés permettent d'atteindre, en une ou plusieurs étapes, pour chaque bâtiment ou partie de bâtiment, un niveau de performance énergétique compatible avec les objectifs de la politique énergétique nationale définis à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, en tenant compte des spécificités énergétiques et architecturales du bâti existant et en se rapprochant le plus possible des exigences applicables aux bâtiments neufs. Un décret en Conseil d'Etat détermine : (...) 3° Les catégories de bâtiments existants qui font l'objet, lors de travaux de ravalement importants, de travaux d'isolation, excepté lorsque cette isolation n'est pas réalisable techniquement ou juridiquement ou lorsqu'il existe une disproportion manifeste entre ses avantages et ses inconvénients de nature technique, économique ou architecturale " ;
2. Considérant que le décret du 30 mai 2016 relatif aux travaux d'isolation en cas de travaux de ravalement de façade, de réfection de toiture ou d'aménagement de locaux en vue de les rendre habitables, dont les associations requérantes demandent l'annulation, a été pris pour l'application des dispositions législatives précitées ; que ce décret créé notamment, au sein de la section 5 du chapitre 1er du titre III du livre 1er de la partie réglementaire du code de la construction et de l'habitation, une sous-section 2 intitulée " Dispositions applicables en cas de travaux importants de ravalement ou de réfection de toiture ", comprenant des articles R. 131-28-7 à R. 131-28-10 ; que l'article R. 131-28-7 prévoit que lorsqu'un bâtiment fait l'objet de travaux de ravalement importants, les travaux d'isolation thermique doivent être conformes aux prescriptions posées, en ce qui concerne les ouvrages mis en place, installés ou remplacés, par l'article R. 131-28 ; que l'article R. 131-28-8 pose une obligation analogue s'agissant des travaux de réfection de toiture ; que l'article R. 131-28-9 prévoit un certain nombre d'exceptions aux obligations posées par les articles précédents, en particulier en cas de disproportion manifeste entre les avantages de l'isolation et ses inconvénients ; que l'article R. 131-28-10 précise que les articles précédents s'appliquent aux bâtiments à usage d'habitation, de bureau, de commerce et d'enseignement ainsi qu'aux hôtels ;
Sur la légalité externe du décret :
3. Considérant que le décret attaqué a été pris sur le rapport de la ministre de l'environnement et de la mer et de la ministre du logement et de l'habitat durable ; qu'en l'absence de disposition législative ou réglementaire exigeant l'intervention d'un tel rapport, les associations requérantes ne peuvent utilement soutenir que ce décret aurait dû également être pris sur le rapport du ministre chargé de la culture ;
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne l'obligation de recourir à une technique spécifique pour réaliser les travaux d'isolation thermique à l'occasion de travaux de ravalement important :
4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 131-28 du code de la construction et de l'habitation, qui n'a pas été modifié par le décret attaqué : " Sauf dans le cas des travaux visés à l'article R. 131-26, les caractéristiques thermiques et les performances énergétiques des équipements, installations, ouvrages ou systèmes doivent être conformes aux prescriptions fixées par un arrêté des ministres chargés de la construction et de l'énergie, lorsqu'ils sont mis en place, installés ou remplacés " ; qu'aux termes de l'article R. 131-28-7 de ce code, dans sa rédaction issue du décret : " Lorsqu'un bâtiment fait l'objet de travaux de ravalement importants, portant sur des parois de locaux chauffés donnant sur l'extérieur, le maître d'ouvrage réalise des travaux d'isolation thermique conformes aux prescriptions définies pour les parois concernées en application de l'article R. 131-28. (...) " ;
5. Considérant qu'aucune disposition issue du décret attaqué ne prévoit le recours à une technique particulière pour réaliser les travaux d'isolation thermique à l'occasion de travaux de ravalement importants ; que, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, l'arrêté du 3 mai 2007 relatif aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des bâtiments existants, pris pour l'application de l'article R. 131-28 auquel renvoie l'article R. 131-28-7 issu du décret attaqué, n'impose pas le recours à une isolation par l'extérieur ; qu'au demeurant, la légalité du décret ne saurait dépendre des dispositions de cet arrêté ; que, dès lors, les moyens tirés de ce qu'en contraignant le maître d'ouvrage à recourir une solution technique spécifique pour la réalisation des travaux d'isolation thermique, l'auteur du décret aurait méconnu les dispositions de l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation issues de l'article 14 de la loi du 17 août 2015 ainsi que les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et commis une erreur manifeste d'appréciation ne peuvent qu'être écartés ; qu'en l'absence de toute ambiguïté du décret sur ce point, les associations requérantes ne sont pas davantage fondées à soutenir que le pouvoir réglementaire aurait méconnu l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ;
En ce qui concerne les catégories de bâtiments soumises à l'obligation de réaliser des travaux d'isolation thermique :
6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 131-28-10 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue du décret attaqué : " Les dispositions des articles R. 131-28-7 à R. 131-28-9 s'appliquent aux bâtiments à usage d'habitation, de bureau, de commerce et d'enseignement ainsi qu'aux hôtels " ;
7. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que le pouvoir réglementaire a défini, comme l'y invitait le législateur, les catégories de bâtiments existants devant faire l'objet de travaux d'isolation en cas de ravalement important ; que ces catégories pouvaient être légalement déterminées en fonction de la seule destination des bâtiments, sans référence à d'autres critères, tels que la date de construction, le type de matériaux utilisés ou la zone géographique concernée ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret litigieux n'aurait pas déterminé conformément aux dispositions au 3° de l'article L. 131-28-10 du code de la construction et de l'habitation les catégories de bâtiments auxquelles s'applique l'obligation de réaliser des travaux d'isolation thermique ne saurait être accueilli ;
En ce qui concerne les exceptions à l'obligation de réaliser des travaux d'isolation thermique :
8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 131-28-9 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue du décret attaqué : " I.- Les dispositions des articles R. 131-28-7 et R. 131-28-8 ne sont pas applicables dans les cas suivants : 1° Il existe un risque de pathologie du bâti liée à tout type d'isolation. Le maître d'ouvrage justifie du risque technique encouru en produisant une note argumentée rédigée par un homme de l'art sous sa responsabilité ; 2° Les travaux d'isolation ne sont pas conformes à des servitudes ou aux dispositions législatives et réglementaires relatives au droit des sols, au droit de propriété ou à l'aspect des façades et à leur implantation ; 3° Les travaux d'isolation entraînent des modifications de l'aspect de la construction en contradiction avec les prescriptions prévues pour les secteurs sauvegardés, les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine, les abords des monuments historiques, les sites inscrits et classés, ou avec les règles et prescriptions définies en application des articles L. 151-18 et L. 151-19 du code de l'urbanisme ; 4° Il existe une disproportion manifeste entre les avantages de l'isolation et ses inconvénients de nature technique, économique ou architecturale, les améliorations apportées par cette isolation ayant un impact négatif trop important en termes de qualité de l'usage et de l'exploitation du bâtiment, de modification de l'aspect extérieur du bâtiment au regard de sa qualité architecturale, ou de surcoût. / II.- Sont réputées relever de la disproportion manifeste au sens du 4° du I les situations suivantes : 1° Une isolation par l'extérieur dégraderait significativement la qualité architecturale. Le maître d'ouvrage justifie de la valeur patrimoniale ou architecturale de la façade et de la dégradation encourue, en produisant une note argumentée rédigée par un professionnel mentionné à l'article 2 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture. 2° Le temps de retour sur investissement du surcoût induit par l'ajout d'une isolation, déduction faite des aides financières publiques, est supérieur à dix ans " ;
9. Considérant, d'une part, que les dispositions précitées de l'article R. 131-28-9 du code de la construction et de l'habitation précisent la portée des exceptions à l'obligation de réaliser des travaux d'isolation prévues au 3° de l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation ; que le maître d'ouvrage est ainsi exonéré de cette obligation en cas de risque de pathologie du bâti, d'impossibilité juridique de réaliser les travaux, d'incompatibilité des travaux envisagés avec les prescriptions prévues pour la préservation du patrimoine ou de disproportion manifeste entre les avantages de l'isolation et ses inconvénients de nature technique, économique ou architecturale ; qu'une telle disproportion est, en particulier, réputée établie lorsque le temps de retour sur investissement du surcoût induit par l'ajout d'une isolation est supérieur à dix ans ; que si le décret n'a pas posé d'exception spécifique pour les bâtiments construits avant 1948, il ressort des pièces du dossier que si ces constructions anciennes sont généralement mieux isolés que celles édifiées au cours des trois décennies suivantes, certaines d'entre elles peuvent présenter une déperdition thermique liée à une isolation insuffisante ; qu'au demeurant, l'exception prévue en fonction du temps de retour sur investissement, calculé à partir du coût des travaux et des économies d'énergie qu'ils induisent, permet de prendre en compte les performances thermiques initiales des bâtiments, de même que les conditions climatiques propres à leur lieu d'implantation ; que les associations requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que le pouvoir réglementaire aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne les exceptions à l'obligation de réaliser des travaux d'isolation thermique ;
10. Considérant, d'autre part, que, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, l'exception prévue au 1° du II de l'article R. 131-28-9 du code de la construction et de l'habitation relative aux situations dans lesquelles une isolation par l'extérieur dégraderait significativement la qualité architecturale n'est pas excessivement imprécise ; que le pouvoir réglementaire a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, prévoir qu'il appartenait au maître d'ouvrage qui entendait en bénéficier de produire une note argumentée rédigée par un architecte, sans soumettre celle-ci au contrôle d'un organisme extérieur et sans instituer une procédure d'autorisation administrative préalable au démarrage des travaux ;
En ce qui concerne l'absence d'indemnisation du maître d'ouvrage :
11. Considérant que le décret du 30 mai 2016 a été pris en application de l'article 14 de la loi du 17 août 2015, qui pose, au 3° de l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation, l'obligation pour le maître d'ouvrage de réaliser des travaux d'isolation lors de travaux de ravalement importants ; qu'il résulte de ces dispositions que ces travaux, dont la réalisation répond par ailleurs à des considérations d'intérêt général, sont à la charge du maître d'ouvrage ; que les associations requérantes, qui n'ont pas soulevé de question prioritaire de constitutionnalité, ne peuvent, dès lors, utilement soutenir qu'en imposant au maître d'ouvrage, sans contrepartie financière, le respect d'une telle exigence, l'auteur de décret aurait méconnu les dispositions des articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ainsi que celles de l'article 34 de la Constitution, ou commis une erreur manifeste d'appréciation ;
12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir soulevées par le ministre de la cohésion des territoires, que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent ; que leur requête doit, par suite, être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de France et autres est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée aux associations Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, Vieilles Maisons Françaises, Fédération Patrimoine - Environnement, Maisons Paysannes de France et La Demeure Historique et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de la cohésion des territoires.