Conseil d'État · 1ère chambre — 26 octobre 2017

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 16 juin 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale (SNIASS) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2016-470 du 14 avril 2016 modifiant le décret n° 2002-1569 du 24 décembre 2002 portant statut particulier du corps de l'inspection de l'action sanitaire et sociale, l'arrêté du 20 avril 2016 fixant les règles d'organisation générale, la nature et le programme des épreuves des concours de recrutement des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale et l'arrêté du même jour relatif à la formation initiale et à la formation d'adaptation à l'emploi des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale et de la formation d'adaptation à l'emploi des inspecteurs principaux de l'action sanitaire et sociale ;
2°) d'enjoindre à l'Etat de prendre et de publier les décrets et arrêtés pour le corps de l'inspection sanitaire et sociale correspondant aux projets soumis au comité technique ministériel des affaires sociales et de la santé le 18 décembre 2015 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de la santé publique ;
- le décret n° 2002-1569 du 24 décembre 2002 ;
- le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Dorothée Pradines, auditeur,
- les conclusions de M. Charles Touboul, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Le décret attaqué du 14 avril 2016 a modifié le décret du 24 décembre 2002 portant statut particulier du corps de l'inspection sanitaire et sociale, notamment en y insérant un article relatif aux missions des membres de ce corps et en modifiant les modalités de leur recrutement par concours ainsi que la durée de la formation suivie par les inspecteurs-élèves avant et après leur titularisation en qualité d'inspecteur et de celle prévue pour les membres du corps promus au grade d'inspecteur principal. Par un arrêté conjoint du 20 avril 2016, le ministre des affaires sociales et de la santé et celui de la fonction publique ont fixé les modalités, d'une part, de la formation initiale et de la formation d'adaptation à l'emploi suivies par les inspecteurs de l'action sanitaire et sociale et, d'autre part, de la formation d'adaptation à l'emploi suivie par les inspecteurs principaux. Un second arrêté conjoint du même jour a fixé les règles d'organisation générale, la nature et le programme des épreuves des concours de recrutement des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale. Le syndicat requérant demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 14 avril 2016 et ces deux arrêtés du 20 avril 2016 pris pour son application.
Sur le décret attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe :
2. L'organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'un texte doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par ce texte. Par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l'autorité compétente pour prendre le texte envisage d'apporter à son projet des modifications, elle n'a à procéder à une nouvelle consultation de cet organisme que si ces modifications posent des questions nouvelles.
3. Il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté que le projet de décret a été soumis les 10 et 18 décembre 2015 à l'avis du comité technique ministériel placé auprès du ministre des affaires sociales et de la santé, dont la consultation était obligatoire, en vertu des articles 34 et 36 du décret du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'Etat, s'agissant d'un projet portant sur des règles statutaires. La circonstance que le décret attaqué n'ait pas repris les dispositions du projet, qui avaient alors été soumises au comité technique ministériel, relatives à un passage de quatre à trois grades, à une nouvelle grille d'avancement et à la modification du niveau de recrutement n'est pas de nature, compte tenu de leur divisibilité et de ce que leur absence n'affecte pas la portée des dispositions conservées, à faire regarder le décret adopté comme posant des questions nouvelles qui auraient dû être soumises au comité technique ministériel. Il en va de même de l'absence de reprise, à l'article relatif aux missions du corps, de l'ajout d'une mention, qui figurait dans le projet soumis pour avis, destinée à indiquer expressément la vocation des membres du corps à occuper les emplois de direction des établissements publics et services déconcentrés des ministères chargés de la santé, de la cohésion sociale et de la protection sociale ainsi que ceux des directions départementales de la cohésion sociale et des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations. Enfin, si le décret attaqué comporte des dispositions transitoires pour partie différentes de celles qui figuraient dans le projet soumis à cette instance, la question de l'application dans le temps du projet lui avait nécessairement été posée et, dès lors, les dispositions adoptées ne sauraient être regardées comme soulevant sur ce point non plus une question nouvelle. Ainsi, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le décret poserait des questions nouvelles qui n'auraient pas été soumises au comité technique ministériel lors de sa consultation les 10 et 18 décembre 2015.
En ce qui concerne la légalité interne :
4. En premier lieu, l'abrogation, par le décret attaqué, de l'article R. 1421-15 du code de la santé publique, qui figurait dans la section 3, intitulée " Corps d'inspection du ministère de la santé ", du chapitre Ier du titre II du livre IV de la première partie du code, est la simple conséquence de ce que les missions des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale, précédemment énoncées à cet article, figurent désormais à l'article 3 du décret du 24 décembre 2002 portant statut particulier du corps, rétabli par l'article 2 du décret contesté. Cet article rétabli mentionnant, parmi les missions du corps, celles " d'inspection, de contrôle, d'évaluation et d'audit des opérateurs, établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux et des organismes de sécurité sociale ", le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que l'abrogation de l'article R. 1421-5 du code de la santé publique aurait pour effet d'exclure que le corps de l'inspection de l'action sanitaire et sociale exerce ses missions d'inspection pour le ministère de la santé et méconnaîtrait, ce faisant, les dispositions de l'article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles, en vertu desquelles les visites d'inspection conduites en vue du contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie et d'accueil incombent, dans certains cas qu'il précise, à un inspecteur de l'action sanitaire et sociale.
5. En deuxième lieu, toute disposition réglementaire nouvelle a en principe vocation à s'appliquer immédiatement sans que puisse être invoqué un droit au maintien de la réglementation existante, sous réserve toutefois du respect du principe de non-rétroactivité des actes administratifs, qui exclut que de nouvelles dispositions réglementaires s'appliquent à des situations juridiquement constituées avant leur entrée en vigueur. En l'espèce, l'application immédiate des dispositions du décret attaqué relatives à la formation d'adaptation à ceux des membres du corps de l'inspection de l'action sanitaire et sociale titulaires à la date d'entrée en vigueur du décret qui n'ont pas, à cette même date, commencé la formation de perfectionnement prévue par le décret du 24 décembre 2002 dans sa rédaction antérieure ne porte atteinte à aucun droit qu'auraient acquis les intéressés à bénéficier de cette formation telle qu'elle était jusque là prévue. Par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que cette application immédiate serait constitutive d'une rétroactivité illégale.
6. Enfin, la circonstance que le décret ne comporte pas certaines mesures de revalorisation du statut particulier du corps de l'inspection sanitaire et sociale qui avaient pu être précédemment annoncées n'est pas de nature à établir le détournement de pouvoir allégué.
Sur l'arrêté relatif à la formation initiale et à la formation d'adaptation à l'emploi des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale et de la formation d'adaptation à l'emploi des inspecteurs principaux de l'action sanitaire et sociale :
7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté que le projet d'arrêté a été soumis les 10 et 18 décembre 2015 à la consultation du comité technique ministériel placé auprès du ministre des affaires sociales et de la santé, en même temps que le projet de décret. Si la réduction par l'arrêté attaqué de la durée de la formation des membres du corps promus au grade d'inspecteur principal, deuxième grade de ce corps, par rapport à celle antérieurement prévue par l'arrêté du 12 mai 2004, était présentée dans le texte soumis à cette consultation, compte tenu de la suppression du grade d'inspecteur principal alors envisagée dans le projet de décret, sous la forme de l'abrogation des dispositions de l'arrêté de 2004 relatives à la formation des inspecteurs principaux et de l'instauration de cette formation plus brève au bénéfice des inspecteurs promus au grade d'inspecteur hors classe, troisième grade de ce corps susceptible d'en devenir le deuxième grade, la modification apportée au projet d'arrêté n'a fait que tirer les conséquences, en maintenant cette formation, dans sa durée plus réduite, au bénéfice des inspecteurs principaux, de l'abandon par le décret finalement adopté du projet de suppression du grade d'inspecteur principal. Le syndicat requérant n'est donc pas fondé à soutenir que le comité technique ministériel n'aurait pas été consulté sur la question de la réduction de la durée de la formation des inspecteurs principaux de l'action sanitaire et sociale.
8. En second lieu, en procédant à l'abrogation immédiate de l'arrêté du 12 mai 2004 relatif à la formation des inspecteurs principaux de l'action sanitaire et sociale en tant qu'il concerne les inspecteurs principaux de l'action sanitaire et sociale qui n'ont pas commencé la formation à la date de son entrée en vigueur et à celle de l'arrêté du 15 juillet 2004 relatif à la formation de perfectionnement à l'emploi des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale en tant qu'il concerne les inspecteurs de l'action sanitaire et sociale qui n'ont pas encore commencé la formation à la date de son entrée en vigueur, l'arrêté litigieux s'est borné à faire application des dispositions du décret relatives à son application dans le temps et n'a, en tout état de cause, ainsi qu'il résulte de ce qui a été dit au point 5, pas méconnu le principe de non-rétroactivité des actes administratifs.
Sur l'arrêté fixant les règles d'organisation générale, la nature et le programme des épreuves des concours de recrutement des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale :
9. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête (...) contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ".
10. Il ressort des pièces du dossier que le syndicat requérant n'a présenté dans le délai de recours aucun moyen à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 20 avril 2016 fixant les règles d'organisation générale, la nature et le programme des épreuves des concours de recrutement des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale. Ces conclusions sont, par suite, irrecevables.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la requête du Syndicat national des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale doit être rejetée, y compris les conclusions qu'il présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du Syndicat national des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national des inspecteurs de l'action sanitaire et sociale, au Premier ministre, à la ministre des solidarités et de la santé et au ministre de l'action et des comptes public.