Conseil d'État · 1ère - 6ème chambres réunies — 6 décembre 2017

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 août 2016 et 26 octobre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la fédération française des services à la personne et de proximité (Fédésap) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2016-750 du 6 juin 2016 relatif à la liste des activités de services à la personne soumises à agrément ou à autorisation dans le cadre du régime commun de la déclaration ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'adopter un nouveau décret en Conseil d'Etat, dans un délai de six mois, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive n° 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 ;
- le décret n° 2016-502 du 22 avril 2016 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Sandrine Vérité, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public.
Vu la note en délibéré, enregistrée le 22 novembre 2017, présentée par la Fédésap.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 7231-1 du code du travail : " Les services à la personne portent sur les activités suivantes : (...) 2° L'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile (...) ". En vertu de l'article L. 7232-6 du même code, l'exercice par une association ou entreprise d'une activité relevant du 2° de l'article L. 7231-1 peut être assuré selon les trois modalités suivantes : " 1° Le placement de travailleurs auprès de personnes physiques employeurs ainsi que, pour le compte de ces dernières, l'accomplissement des formalités administratives et des déclarations sociales et fiscales liées à l'emploi de ces travailleurs ; / 2° Le recrutement de travailleurs pour les mettre, à titre onéreux, à la disposition de personnes physiques. (...) / 3° La fourniture de prestations de services aux personnes physiques ". La fédération française des services à la personne et de proximité (Fédésap) demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 6 juin 2016 qui, à la suite des modifications apportées par la loi du 28 décembre 2015 aux conditions d'exercice de ces activités, a actualisé la liste des activités, notamment d'assistance aux personnes âgées ou handicapées, relevant, selon le cas, du régime de l'agrément prévu à l'article L. 7232-1 du code du travail, du régime de l'autorisation en application de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, ou d'une simple déclaration à caractère facultatif.
2. Aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles : " I.- Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après : (...) 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ; / 7° Les établissements et les services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert (...) ". Aux termes de l'article L. 313-1 du même code : " Sauf pour les établissements et services mentionnés au 4° du I de l'article L. 312-1, l'autorisation est accordée pour une durée de quinze ans. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 313-1-2 du même code, dans sa rédaction issue de la loi du 28 décembre 2015, applicable à la date du décret attaqué : " Pour intervenir auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie mentionnée à l'article L. 232-1 et de la prestation de compensation du handicap mentionnée à l'article L. 245-1, un service d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l'article L. 312-1 doit y être autorisé spécifiquement s'il n'est pas détenteur de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale mentionnée à l'article L. 313-6. (...) ".
Sur la légalité externe du décret attaqué :
En ce qui concerne la compétence :
3. Il résulte des dispositions citées au point 2 que les services d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, qui fournissent une prestation d'assistance aux personnes âgées ou handicapées au sens du 3° de l'article L. 7232-6 du code du travail cité au point 1, sont soumis au régime d'autorisation institué par l'article L. 313-1 du même code pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux. A cet égard, la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement a supprimé l'option, qui leur était ouverte par l'article L. 313-1-2 du même code dans sa rédaction antérieure, entre ce régime d'autorisation et le régime de l'agrément prévu à l'article L. 7232-1 du code du travail et la nouvelle rédaction de l'article L. 313-1-2 subordonne en outre désormais à une autorisation spécifique leur intervention auprès des personnes qui bénéficient de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la loi n'imposerait d'autorisation aux services d'aide et d'accompagnement à domicile intervenant auprès des personnes âgées ou handicapées que dans le cas, régi par l'article L. 313-1-2, où ces personnes sont bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap ni, dès lors, que le décret attaqué aurait incompétemment étendu le régime de l'autorisation au-delà de ce que prévoyait la loi en fixant la liste des activités qui, exercées auprès de ces personnes sous la forme de prestations de services au sens de l'article L . 7232-6 du code du travail, relèvent du régime de l'autorisation prévue à l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles.
En ce qui concerne les consultations préalables :
4. Premièrement, d'une part, contrairement à ce que soutient la fédération requérante, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que la consultation du Conseil d'Etat serait obligatoire au motif que le décret porterait, selon elle, atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie.
5. D'autre part, l'article L. 7231-2 du code du travail prévoit que le contenu des activités d'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile, dont l'exercice est en principe soumis à agrément, en vertu de l'article L. 7232-1 du même code, est précisé par décret et l'article L. 7232-1 de ce code prévoit qu'un décret définit la liste de celles de ces activités qui, ne mettant pas en cause la sécurité des personnes, sont soumises, à titre facultatif, à la seule déclaration prévue par l'article L. 7232-1-1 du code du travail. Par suite, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que l'article 1er du décret attaqué, qui modifie l'article D. 7231-1 du code du travail dressant la liste des activités de service à la personne soumises à agrément et de celles qui sont soumises à déclaration facultative, aurait dû être soumis à la consultation du Conseil d'Etat.
6. Deuxièmement, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait illégal faute d'avoir été soumis à la consultation du conseil d'administration des organismes de sécurité sociale sur le fondement de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
7. Enfin, s'il est constant que le décret attaqué a été soumis à la consultation du comité national des retraités et des personnes âgées le 19 février 2016, à celle du conseil national d'évaluation des normes le 3 mars 2016 et à celle du comité national d'organisation sanitaire et sociale le 3 mars 2016, l'entrée en vigueur le 1er juillet 2016 du décret du 22 avril 2016 relatif au cahier des charges national des services d'aide et d'accompagnement à domicile ne constituait en tout état de cause pas un changement des circonstances de droit qui aurait exigé de renouveler ces consultations avant l'intervention du décret attaqué.
En ce qui concerne les contreseings :
8. Aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". S'agissant d'un acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui sont compétents pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de l'acte en cause. L'exécution du décret attaqué ne comporte aucune mesure que devrait signer ou contresigner le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. Par ailleurs, le secrétaire d'Etat chargé de l'égalité réelle et le secrétaire d'Etat chargé du commerce et de l'artisanat étaient respectivement placés sous l'autorité du Premier ministre et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique et n'exerçaient les attributions qui leur étaient conférées que par délégation de ces ministres, qui ont contresigné le décret attaqué. Par suite, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que l'absence de contreseing du ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, du secrétaire d'Etat chargé de l'égalité réelle et du secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, de la consommation et de l'économie sociale et solidaire entacherait le décret attaqué d'illégalité.
En ce qui concerne la date de la signature du décret :
9. D'une part, contrairement à ce que soutient la requérante, la circonstance qu'aucun conseil des ministres ne se serait tenu à la date de signature mentionnée par le décret n'est pas de nature à établir que cette date, qui est celle de la signature du décret par le Premier ministre, serait erronée. D'autre part, aucun texte ni aucun principe n'imposent la mention des dates auxquelles les ministres contresignataires apposent leur signature.
Sur la légalité interne du décret attaqué :
En ce qui concerne la méconnaissance du droit de l'Union européenne :
10. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 3 que, contrairement à ce qui est soutenu, le décret attaqué, qui se borne à dresser, à la suite des modifications apportées par la loi du 28 décembre 2015, la liste des activités, notamment d'assistance aux personnes âgées ou handicapées, relevant, selon le cas, du régime de l'agrément prévu à l'article L. 7232-1 du code du travail, du régime de l'autorisation en application de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, ou d'une simple déclaration à caractère facultatif, n'a ni pour objet ni pour effet de prohiber l'intervention, auprès des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap, des services d'aide et d'accompagnement à domicile agréés à la date de publication de la loi, dont les dispositions transitoires fixées à ses articles 47 et 95 prévoient d'ailleurs qu'ils sont réputés détenir tant l'autorisation nécessaire au titre de l'article L. 313-1 que l'autorisation spécifique prévue à l'article L. 313-1-2 du même code. Par suite, la fédération requérante, qui ne soutient pas que les modifications apportées par la loi du 28 décembre 2015 seraient contraires à l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ne saurait utilement soutenir que le décret attaqué, alors qu'il se borne à tirer les conséquences de ces modifications, aurait lui-même pour effet d'étendre des droits spéciaux au sens de cet article.
11. En second lieu, aux termes du 1 de l'article 9 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur : " Les Etats membres ne peuvent subordonner l'accès à une activité de service et son exercice à un régime d'autorisation que si les conditions suivantes sont réunies : / a) le régime d'autorisation n'est pas discriminatoire à l'égard du prestataire visé ; / b) la nécessité d'un régime d'autorisation est justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général ; / c) l'objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle ". Le 2 de l'article 2 de la même directive prévoit que : " La présente directive ne s'applique pas aux activités suivantes : (...) / j) les services sociaux relatifs (...) à l'aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin qui sont assurés par l'État, par des prestataires mandatés par l'État ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l'État ; (...) ".
12. Il résulte de ces dispositions qu'hormis lorsqu'elles peuvent être regardées comme assurées par des prestataires mandatés par l'Etat, les activités d'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile entrent dans le champ d'application de la directive du Parlement et du Conseil du 12 décembre 2006. Toutefois, contrairement à ce qui est soutenu, le régime d'autorisation auquel sont soumis, en application de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, les services d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 du même code, dont il n'est pas soutenu qu'il serait discriminatoire, se justifie par le motif impérieux d'intérêt général que constitue l'encadrement de prestations fournies à leur domicile à des personnes vulnérables, que ne pourrait suffisamment assurer une mesure moins contraignante telle qu'un contrôle a posteriori. Par suite, le moyen tiré de ce que tant les dispositions issues de la loi du 28 décembre 2015 que le décret attaqué méconnaîtraient les objectifs des dispositions de l'article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 doit être écarté.
En ce qui concerne la méconnaissance de la loi, l'erreur manifeste d'appréciation et le détournement de pouvoir :
13. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que, contrairement à ce que soutient la fédération requérante, le législateur a entendu, par la loi du 28 décembre 2015, mettre fin au droit d'option auparavant ouvert par l'article L. 313-1-2 du code de l'action sociale et des familles aux services d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 du même code et soumis au régime d'autorisation résultant de l'article L. 313-1 de ce code. Par suite, le moyen tiré de ce que l'auteur du décret aurait méconnu les termes de la loi qu'il entendait mettre en oeuvre, commis une erreur manifeste d'appréciation ou un détournement de pouvoir en étendant le régime de l'autorisation ne peut qu'être écarté.
14. Il résulte de ce qui précède que la fédération requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du décret qu'elle attaque. Ses conclusions à fin d'injonction et celles qu'elle présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administratives ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la fédération française des services à la personne et de proximité est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la fédération française des services à la personne et de proximité, au Premier ministre et à la ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée au ministre de l'économie et des finances.