Conseil d'État · 3ème - 8ème chambres réunies — 13 décembre 2017

Vu la procédure suivante :
1. Sous le n° 403010, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 août 2016 et 25 septembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société COBRENORD demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en date du 3 juin 2016 portant répartition de certains quotas de pêche accordés à la France pour l'année 2016 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2. Sous le n° 403011, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 août 2016 et 25 septembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société COBRENORD demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé pendant plus de deux mois sur sa demande d'abrogation, en date du 20 mai 2016, du décret n° 2014-1608 du 26 décembre 2014 relatif à la codification de la partie règlementaire du livre IX du code rural et de la pêche maritime, et, en tant que de besoin, la décision du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en date du 8 juillet 2016 prenant position sur la légalité de ce décret à l'occasion du rejet de son recours gracieux dirigé contre un arrêté du 18 mars 2016 pris pour son application;
2°) d'enjoindre à l'Etat d'abroger le décret n° 2014-1608 du 26 décembre 2014 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3. Sous le n° 404682, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 octobre 2016 et 25 septembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société COBRENORD demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en date du 7 septembre 2016, portant répartition de certains quotas de pêche accordés à la France pour l'année 2016 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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4. Sous le n° 408732, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 mars et 25 septembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société COBRENORD demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en date du 9 février 2017, portant répartition de certains quotas de pêche accordés à la France pour l'année 2017 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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5. Sous le n° 409788, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 14 avril et 25 septembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société COBRENORD demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en date du 20 mars 2017, modifiant l'arrêté du 9 février 2017 portant répartition de certains quotas de pêche accordés à la France pour l'année 2017 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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6. Sous le n° 412389, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 12 juillet et 25 septembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société COBRENORD demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'agriculture et de l'alimentation, en date du 19 juin 2017, modifiant l'arrêté du 9 février 2017 portant répartition de certains quotas de pêche accordés à la France pour l'année 2017 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Déborah Coricon, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 30 novembre 2017, présentée par la société COBRENORD ;
Considérant ce qui suit :
1. Les articles 16 et 17 du règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, relatif à la politique commune de la pêche et abrogeant les règlements n° 2371/2002 et n° 639/2004 du Conseil et la décision 2004/585/CE de la Commission, organisent la répartition des possibilités de pêche entre les Etats-membres et prévoient leur attribution par ces derniers selon des critères transparents et objectifs. En vertu de l'article L. 921-2 du code rural et de la pêche maritime, les autorisations sont délivrées en matière de pêche en tenant compte de l'antériorité des producteurs, des orientations du marché et des équilibres économiques. Aux termes de l'article L. 921-4 du même code : " L'autorité administrative procède à la répartition de quotas de captures et d'efforts de pêche, institués en vertu de la réglementation de l'Union européenne ou nationale, en sous-quotas affectés soit à des organisations de producteurs ou à leurs unions qui en assurent la gestion, soit à des navires ou à des groupements de navires lorsque ces derniers n'adhèrent pas à une organisation de producteurs. Cette répartition est valable pour une période maximale de douze mois. Les droits résultant de ces sous-quotas ne sont pas cessibles ". Les modalités d'application de ces dispositions ont été précisées par le décret du 26 décembre 2014 relatif à la codification de la partie règlementaire du livre IX du code rural et de la pêche maritime.
2. Sous le n° 403011, la société coopérative maritime COBRENORD, organisation de producteurs reconnue par le ministre chargé de la pêche, demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet de sa demande tendant à l'abrogation des dispositions du décret du 26 mai 2014 en tant essentiellement qu'elles ont institué dans le code rural et de la pêche maritime les articles R. 921-35, R. 921-45 et R. 921-60, ainsi que, en tant que de besoin, de la lettre de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer en date du 8 juillet 2016, qui s'est prononcée sur la légalité de ce décret en rejetant un recours gracieux dirigé contre un arrêté du 18 mars 2016 pris pour son application.
3. Sous les n° 403010, 404682, 408732, 409788 et 412389, la même société demande l'annulation pour excès de pouvoir des arrêtés de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer des 3 juin et 7 septembre 2016 portant répartition de certains quotas de pêche accordés à la France pour l'année 2016, du 9 février 2017 portant répartition de certains quotas de pêche accordés à la France pour l'année 2017 ainsi que du 20 mars 2017 portant modification de l'arrêté du 9 février 2017 et, enfin, de l'arrêté du 19 juin 2017 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation modifiant également l'arrêté du 9 février 2017.
4. Les requêtes soulèvent, par la voie de l'action, s'agissant de la première, et par la voie de l'exception, pour les suivantes, les deux mêmes moyens de légalité externe à l'encontre du décret du 26 mai 2014 et de légalité interne à l'encontre de l'article R. 921-45 du code rural et de la pêche maritime. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
5. Aux termes de l'article R. 921-35 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue du décret attaqué : " I.- Les quotas de captures et les quotas d'effort de pêche peuvent être répartis annuellement par le ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine en sous-quotas, entre les organisations de producteurs, les groupements de navires ou les navires n'appartenant ni à un groupement de navires, ni à une organisation de producteurs. / II.-Sur demande de l'un des membres de la commission consultative de la gestion des ressources halieutiques mentionnée à l'article D. 921-5, et après avis de cette commission, le ministre peut, dans un délai de deux mois, procéder à la répartition de tout quota de captures ou d'effort de pêche non réparti selon les modalités prévues à la présente section. /
III.- Le calcul de chaque sous-quota est effectué en tenant compte de trois composantes : / 1° L'antériorité des producteurs, calculée selon les modalités définies aux articles R. 921-38 et R. 921-39 ; / 2° L'orientation du marché, déterminée selon les modalités définies à l'article R. 921-49 ; / 3° Les équilibres socio-économiques appréciés selon les modalités définies à l'article R. 921-50 ". Aux termes de l'article R. 921-45 du même code : " Le changement de producteur d'un navire entraîne le prélèvement de 20 % des antériorités de ce navire, 80 % restant affectées au navire et au nouveau producteur. / 30 % des 20 % prélevés sont affectés à la réserve nationale et 70 % à la réserve de l'organisation de producteurs à laquelle le producteur précédent était adhérent avec le navire considéré ". Aux termes de l'article R. 921-60 du même code : " Lorsqu'une organisation de producteurs ne consomme pas entièrement son sous-quota et a refusé des demandes d'échanges de sous-quota de manière injustifiée au regard de son plan de gestion et notamment du calendrier prévisionnel de gestion des sous-quotas, le ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine peut décider, après avis de la commission consultative de la gestion des ressources halieutiques, d'affecter tout ou partie du solde de son sous-quota aux autres organisations de producteurs, qui présentent une demande justifiée au regard de leur plan de gestion, et notamment du calendrier prévisionnel de la consommation des sous-quotas et des mesures destinées à assurer le suivi de la consommation de leurs sous-quotas et la prévision des apports ". Enfin en vertu de l'article D. 921-1 du même code, on entend par " antériorité " : " une référence historique se rapportant à l'activité de pêche maritime ou procédant d'échanges réalisés par une organisation de producteurs à une date donnée. (...) Elle constitue une base de calcul permettant de procéder à la répartition des quotas et non un droit permettant de revendiquer ces quotas ".
Sur la légalité externe du décret du 26 décembre 2014
6. Aux termes de l'article L. 462-2 du code de commerce : " L'Autorité est obligatoirement consultée par le Gouvernement sur tout projet de texte réglementaire instituant un régime nouveau ayant directement pour effet : / 1° De soumettre l'exercice d'une profession ou l'accès à un marché à des restrictions quantitatives ; / 2° D'établir des droits exclusifs dans certaines zones ; / 3° D'imposer des pratiques uniformes en matière de prix ou de conditions de vente ".
7. Avant que ne soient édictées les dispositions contestées, l'arrêté du 26 décembre 2006 établissant les modalités de répartition et de gestion collective des possibilités de pêche (quotas de captures et quotas d'effort de pêche) des navires français immatriculés dans la Communauté européenne, qui précisait les modalités de mise en oeuvre du décret du 25 janvier 1990 pris pour l'application des articles 3 et 13 du décret du 9 janvier 1852 modifié sur l'exercice de la pêche maritime, prévoyait que les quotas de captures pouvaient être répartis chaque année en sous-quotas et qu'ils l'étaient obligatoirement lorsque le niveau de consommation national dépassait 70 % des quotas de capture l'une des trois années précédant l'année de répartition, que le calcul de chaque sous-quota était effectué en tenant compte de l'antériorité des producteurs, des orientations du marché et des équilibres socio-économiques, que lorsqu'une organisation de producteurs ne consommait pas entièrement son quota durant deux années successives et avait refusé des demandes d'échanges, le ministre pouvait décider d'affecter tout ou partie des antériorités non consommées à une réserve et, enfin, que la cession d'un navire n'entraînait pas de modifications de la part relative de l'organisation de producteurs dont il relevait, sans préjudice des antériorités du producteur et que le ministre pouvait, après avis de la commission de suivi des quotas, transférer ces antériorités à un ou plusieurs producteurs désignés dans le cadre d'un protocole de transfert proposé par les producteurs et les organisations de producteurs concernés.
8. Il résulte de la comparaison de ces dispositions avec les dispositions contestées par la requérante que ces dernières se bornent à modifier, de façon ponctuelle, les premières, comme l'a d'ailleurs relevé l'Autorité de la concurrence dans l'avis n° 15-A-19 du 16 décembre 2015 relatif aux effets sur la concurrence du mécanisme de répartition des quotas de pêche en France, rendu à la demande de la requérante et produite par celle-ci dans la présente instance. Le décret du 26 décembre 2014 ne peut donc, contrairement à ce qui est soutenu, être regardé comme ayant institué un régime nouveau, au sens de l'article L. 462-2 du code de commerce, et il pouvait, ainsi, être pris sans que l'Autorité de la concurrence ne fût préalablement consultée.
Sur la légalité interne de l'article R. 921-45 du code rural et de la pêche maritime :
9. Si les dispositions précitées de l'article R. 921-45 du code rural et de la pêche maritime prévoient, en cas de cession d'un navire, le prélèvement de 20 % de ses antériorités et le rattachement des 80 % restants au navire lui-même, un tel transfert ne porte que sur les antériorités et non sur les droits résultant des quotas et sous-quotas qui sont, certes, calculés à partir d'elles mais qui peuvent aussi prendre en compte l'orientation du marché et les équilibres socio-économiques. Les antériorités, même si elles sont valorisées lors de la cession des navires contrairement à ce que soutient le ministre, ne constituent donc pas un droit permettant de revendiquer les quotas et sous-quotas, ainsi que le rappelle l'article D. 921-1 du même code. Dès lors, les dispositions contestées ne sont pas contraires au principe posé par la dernière phrase de l'article L. 921-4, invoqué par la requérante, selon laquelle les droits résultant des sous-quotas ne sont pas cessibles.
10. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par la société COBRENORD doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions tendant, sous le n° 403011, à ce qu'il soit enjoint à l'Etat d'abroger le décret du 26 décembre 2014.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes n° 403010, 403011, 404682, 408732, 409788 et 412389 de la société COBRENORD sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société COBRENORD, au Premier ministre, au ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.