Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 16 mars 2018

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 407725, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 février et 23 août 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la commune de Sucy-en-Brie demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre rejetant sa demande tendant à l'édiction des mesures réglementaires d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter un acte réglementaire précisant les conditions d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 407726, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 février et 23 août 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la commune de Sucy-en-Brie demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre rejetant sa demande tendant à l'édiction des mesures réglementaires d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter un acte réglementaire précisant les conditions d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3° Sous le n° 407727, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 février et 23 août 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la commune de Sucy-en-Brie demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre rejetant sa demande tendant à l'édiction des mesures réglementaires d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter un acte réglementaire précisant les conditions d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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4° Sous le n° 407728, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 février et 23 août 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la commune de Sucy-en-Brie demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre rejetant sa demande tendant à l'édiction des mesures réglementaires d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter un acte réglementaire précisant les conditions d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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5° Sous le n° 408954, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 15 mars et 23 août 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la commune de Fontenay-sous-Bois demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre rejetant sa demande tendant à l'édiction des mesures réglementaires d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter un acte réglementaire précisant les conditions d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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6° Sous le n° 412843, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 juillet et 11 octobre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la commune du Kremlin-Bicêtre demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre rejetant sa demande tendant à l'édiction des mesures réglementaires d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter un acte réglementaire précisant les conditions d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code des assurances ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public.
1. Considérant qu'aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'État dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'État dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile. " ; qu'en vertu de ces dispositions, l'état de catastrophe naturelle n'est constaté par arrêté ministériel que dans le cas où l'agent naturel en cause a revêtu un caractère d'intensité anormale sur le territoire de la commune qui a sollicité cette reconnaissance ;
2. Considérant que les ministres compétents ont rejeté les demandes, présentées par les communes de Sucy-en-Brie, de Fontenay-sous-Bois et du Kremlin-Bicêtre, tendant à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en raison de mouvements différentiels de terrain résultant d'un phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols ; que, par six jugements des 30 mars et 4 mai 2016, le tribunal administratif de Melun a annulé ces décisions de refus au motif qu'en l'absence de disposition réglementaire d'application, l'article L. 125-1 du code des assurances n'était pas entré en vigueur ; que les communes ont demandé au Premier ministre l'édiction de mesures réglementaires d'application des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances, afin notamment de préciser la notion d'" intensité anormale d'un agent naturel " et les éléments permettant de la caractériser ; que, par les six requêtes visées ci-dessus, elles demandent l'annulation pour excès de pouvoir des décisions, nées du silence gardé par le Premier ministre, rejetant leurs demandes ; que ces requêtes présentant à juger les mêmes questions, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
3. Considérant, en premier lieu, que la circonstance que le Premier ministre aurait transmis au ministre de l'intérieur les demandes des communes tendant à l'édiction d'un décret d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances est sans incidence sur la légalité des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par l'administration pendant un délai de deux mois ;
4. Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu de l'article 21 de la Constitution, le Premier ministre " assure l'exécution des lois " et, sous réserve de la compétence conférée au Président de la République pour les décrets délibérés en Conseil des ministres par l'article 13 de la Constitution, " exerce le pouvoir réglementaire " ; que l'exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit, mais aussi l'obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi, hors le cas où le respect des engagements européens et internationaux de la France y ferait obstacle ;
5. Considérant que le caractère général des dispositions rappelées ci-dessus définissant les effets des catastrophes naturelles comme les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante " l'intensité anormale d'un agent naturel " ne rend pas ces dispositions manifestement inapplicables ; que dès lors, contrairement à ce que soutiennent les communes requérantes, le Premier Ministre n'était pas tenu de prendre un décret pour préciser les critères permettant de caractériser l'intensité anormale d'un agent naturel, décret que le législateur n'a, d'ailleurs, pas prévu ;
6. Considérant, en dernier lieu, qu'il ressort des pièces des dossiers que les jugements du tribunal administratif de Melun, dont se prévalent les communes requérantes, ont été annulés par des arrêts du 13 juin 2017 de la cour administrative d'appel de Paris ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le refus du Premier ministre de prendre un décret d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances méconnaîtrait l'autorité de la chose jugée par le tribunal administratif de Melun ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ;
7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les communes requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le refus de prendre un décret d'application de l'article L. 125-1 du code des assurances serait illégal ; que les conclusions aux fins d'annulation présentées par les communes de Sucy-en-Brie, de Fontenay-sous-Bois et du Kremlin-Bicêtre ne peuvent dès lors qu'être rejetées, de même que, par voie de conséquence, leurs conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte ;
8. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'État qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes nos 407725, 407726, 407727, 407728, 408954, 412843 sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune de Sucy-en-Brie, à la commune de Fontenay-sous-Bois, à la commune du Kremlin-Bicêtre, au Premier ministre, au ministre d'État, ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie et des finances.