Conseil d'État · Juge des référés — 28 mars 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 et 22 mars 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la fédération française des combustibles, carburants et chauffages demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du 22 décembre 2017 modifiant l'arrêté du 29 décembre 2014 relatif aux modalités d'application de la troisième période du dispositif des certificats d'économies d'énergie ;
2°) à titre subsidiaire, d'ordonner la tenue d'une médiation en application des dispositions de l'article L. 114-1 du même code ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 de ce code.
La fédération requérante soutient que :
- la condition d'urgence est remplie dès lors, en premier lieu, que l'exécution de l'arrêté litigieux porterait atteinte à l'image de l'énergie que distribuent ses adhérents, en deuxième lieu, que pour chacun des 70 000 ménages en situation de précarité énergétique qui sont susceptibles, d'après l'évaluation de l'administration elle-même, de remplacer leur chaudière au fioul dans le cadre du dispositif mis en place par l'arrêté litigieux, ses adhérents seront exposés, après ce remplacement, à une perte annuelle correspondant au produit entre 2000 litres de fiouls consommés par chaque chaudière actuelle et une marge brute s'élevant à 150 euros par m3 soit 7,5 millions d'euros pour une seule année, en troisième lieu, que les réductions tarifaires accordées aux ménages et qui ne pourraient pas être récupérées auprès de ceux-ci en cas d'annulation de l'arrêté litigieux s'élèveraient à 187,5 millions d'euros, et, en quatrième et dernier lieu, que, dans la même éventualité, la suppression rétroactive de toute bonification des certificats d'économies d'énergie (CEE) attachés à ces remplacements de chaudière rendrait impossible l'atteinte des objectifs d'économie d'énergie à réaliser au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté, dès lors, en premier lieu, qu'il est entaché d'incompétence faute pour le directeur général de l'énergie et du climat d'avoir disposé d'une délégation de signature régulière et publiée, en deuxième lieu, qu'il porte une atteinte injustifiée et disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie en ce qu'il désavantage les spécialistes du fioul sans permettre d'atteindre les objectifs poursuivis par le dispositif relatif aux CEE, en troisième lieu, qu'il est entaché à cet égard d'une erreur manifeste d'appréciation, et, en quatrième et dernier lieu, qu'il méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques et devant la loi.
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2018, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la fédération requérante ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la fédération française des combustibles, carburants et chauffages et, d'autre part, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du vendredi 22 mars 2018 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Froger, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la fédération française des combustibles, carburants et chauffages ;
- les représentants de la fédération française des combustibles, carburants et chauffages ;
- les représentants du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé l'instruction au vendredi 23 mars 2018 à 17 heures ;
Vu les observations complémentaires, enregistrées le 22 mars 2018, par la fédération requérante qui persiste dans ses précédentes écritures ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 23 mars 2018, par lequel le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire persiste dans ses précédentes écritures ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'énergie ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 221-1-1 du code de l'énergie : " Les personnes mentionnées à l'article L. 221-1 sont également soumises à des obligations d'économies d'énergie spécifiques à réaliser au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique. / Elles peuvent se libérer de ces obligations soit en réalisant, directement ou indirectement, des économies d'énergie au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique, soit en acquérant des certificats d'économies d'énergie provenant d'opérations réalisées au bénéfice de ces ménages, soit en les déléguant pour tout ou partie à un tiers, soit en contribuant à des programmes de réduction de la consommation énergétique des ménages les plus défavorisés mentionnés à l'article L. 221-7. / Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application de cette obligation./ Pour l'application du présent article, un ménage est considéré en situation de précarité énergétique lorsque son revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie. / Les conditions de délivrance des certificats d'économie d'énergie mentionnés au deuxième alinéa du présent article sont définies par un arrêté du ministre chargé de l'énergie. ". Aux termes de l'article R. 221-18 du même code : " Le volume des certificats d'économies d'énergie peut être pondéré en fonction de la nature des bénéficiaires des économies d'énergie, de la nature des actions d'économies d'énergie et de la situation énergétique de la zone géographique où les économies sont réalisées, dans des conditions arrêtées par le ministre chargé de l'énergie. ".
2. Par un arrêté du 25 février 2017, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat a modifié l'arrêté du 29 décembre 2014 qui a été pris pour l'application des dispositions précitées, pour y ajouter un article 3-4 prévoyant, en faveur des signataires de la charte intitulée " Coup de pouce économies d'énergie " qui s'engageaient à accorder aux ménages en situations dites de précarité énergétique ou de grande précarité énergétique des réductions tarifaires sur certaines opérations réalisées pour leur compte et engagées entre le 1er mars 2017 et le 31 mars 2018, une bonification du volume des certificats d'économies d'énergie (CEE) correspondants. S'agissement des équipements produisant de la chaleur, ouvrait ainsi droit à des CEE bonifiés, d'une part, l'installation de chaudières individuelles à haute performance énergétique, quelle que soit l'énergie utilisée, pour un volume équivalent à 178 000 kWh cumulés et actualisés (cumac), et d'autre part, l'installation de chaudière biomasse individuelle pour 289 000 kWh cumac.
3. Par un arrêté du 22 décembre 2017, le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire a modifié à nouveau l'arrêté du 29 décembre 2014 pour y ajouter un article 3-5, prolongeant le dispositif précité, du 1er avril 2018 jusqu'au 31 décembre 2020, mais modifiant les opérations pouvant bénéficier de la bonification du volume des CEE. S'agissant des équipements produisant de la chaleur, la bonification est ainsi désormais ouverte uniquement en cas de remplacement, d'une part, d'une chaudière individuelle au fioul par une chaudière biomasse, une pompe à chaleur de type air/ eau ou eau/ eau, un système solaire combiné ou encore une pompe à chaleur hybride, et d'autre part, le remplacement d'une chaudière collective au fioul par un réseau de chaleur. En contrepartie de réductions tarifaires s'élevant, pour le premier type d'opérations, à au moins 2 000 ou 3 000 euros selon que le ménage est en situation de précarité ou grande précarité énergétique, et pour le second type, à 350 ou 500 euros, les CEE correspondants sont portés, respectivement, à un volume de 666 000 ou 444 000 kWh cumac par ménage pour le premier type d'opérations selon la catégorie de ménages concernés, et à 111 000 ou 78 000 kWh cumac pour le second.
4. Par une requête n° 418745, la fédération française des combustibles, carburants et chauffages a demandé au Conseil, à titre principal, l'annulation de cet arrêté du 22 décembre 2017, et à titre subsidiaire, que soit ordonnée la tenue d'une médiation en application des dispositions de l'article L. 114-1 du code de justice administrative. Par la présente requête, la même fédération demande, à titre principal, la suspension de l'exécution de cet arrêté, et elle présente, en outre, les mêmes conclusions subsidiaires.
5. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
6. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il en va ainsi, alors même que cet acte n'aurait un objet ou des répercussions que purement financiers et que, en cas d'annulation, ses effets pourraient être effacés par une réparation pécuniaire. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.
7. Si, en premier lieu, la fédération requérante fait valoir que l'exécution de l'arrêté litigieux portera atteinte à l'image de l'énergie que distribuent ses adhérents, le ministre soutient, sans être sérieusement contesté, d'une part, que deux des quatre sortes d'équipements qui peuvent être installés en remplacement d'une chaudière individuelle au fioul peuvent continuer à utiliser partiellement cette énergie, et ce à hauteur de 20% pour les pompes à chaleur hybride et 50% pour les système solaires combinés, et d'autre part, que la consommation de fioul a déjà diminué entre 2014 et 2016 d'environ 20% alors que le dispositif n'est susceptible d'entraîner qu'une baisse d'au plus deux points supplémentaires en lien avec l'objectif de réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 30% en 2030 par rapport à l'année de référence 2012, fixé par l'article L. 100-4 du code de l'énergie. L'atteinte à l'image du fioul qu'est susceptible d'entraîner l'exécution de l'arrêté est donc très marginale.
8. En deuxième lieu, la fédération requérante soutient que pour chacun des 25 000 ménages qui sont susceptibles, d'après l'évaluation de l'administration, de remplacer chaque année leur chaudière au fioul dans le cadre du dispositif contesté, ses adhérents seront exposés, après ce remplacement, à une perte annuelle moyenne correspondant au produit entre 2000 litres de fiouls consommés par chaque chaudière actuelle et une marge brute s'élevant à 150 euros par m3, soit 7,5 millions d'euros. Toutefois, les bonifications de CEE prévues par l'arrêté contesté peuvent, ainsi qu'il vient d'être dit, bénéficier à des équipements qui continuent à fonctionner partiellement au fioul et l'estimation faite par la fédération requérante sans tenir compte de cette circonstance doit, par ailleurs, être rapprochée de la marge totale que ses adhérents réalisent, soit 300 millions d'euros d'après les éléments transmis par celle-ci à l'audience. Enfin et surtout, la 9ème chambre de la section du contentieux a prévu d'inscrire dans de brefs délais au rôle d'une séance de jugement la requête tendant à l'annulation de l'arrêté litigieux. Dès lors et compte tenu de ce que les prochains mois correspondront uniquement au démarrage du dispositif, le préjudice financier résultant à terme, pour les distributeurs de fioul, du nombre de remplacements qui seront intervenus d'ici le jugement au fond de l'affaire ne sera, en tout état de cause, que d'une gravité très limitée.
9. Si, en troisième lieu, la requérante soutient, d'une part, que les réductions tarifaires accordées aux ménages et qui ne pourraient pas être récupérées auprès de ceux-ci en cas d'annulation de l'arrêté litigieux s'élèveraient à 187,5 millions d'euros, et d'autre part, que, dans la même éventualité, la suppression rétroactive de toute bonification des CEE attachés aux remplacements de chaudière déjà intervenus rendrait impossible l'atteinte des objectifs d'économie d'énergie à réaliser au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique, le juge des référés ne saurait, lorsqu'il recherche s'il y a urgence au sens des dispositions précitées, se fonder sur la nécessité de prévenir les conséquences d'une éventuelle annulation de la décision litigieuse.
10. Il résulte de ce qui précède que la condition d'urgence imposée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'est pas remplie. Ainsi, sans qu'il soit besoin d'examiner si les moyens invoqués sont propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 22 décembre 2017, les conclusions tendant à la suspension de l'exécution de ce dernier doivent être rejetées. Il en va de même des conclusions présentées, à titre subsidiaire et tendant à ce que soit ordonnée, en application de l'article L. 114-1 du même code, une médiation, dès lors que celle-ci a, en tout état de cause, été refusée par l'administration, ainsi que des conclusions présentée au titre de l'article L. 761-1 de ce code.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la fédération française des combustibles, carburants et chauffages est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la fédération française des combustibles, carburants et chauffages et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.