Conseil d'État · 3ème - 8ème chambres réunies — 4 avril 2018

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux mémoires en réplique, enregistrés les 9 mai et 9 août 2016, le 22 mai 2017 et le 7 mars 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne (Audace) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre des finances et des comptes publics, du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et du secrétaire d'Etat chargé du budget du 9 mars 2016 fixant le taux de la taxe sur la vente de produits phytopharmaceutiques ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 ;
- la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Déborah Coricon, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Célice, Soltner, Texidor, Perier, avocat de l'association des utilisateurs et distributeurs de Agrochimie européenne Audace ;
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 253-8-1 du code rural et de la pêche maritime, issu de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, institue, sous l'égide de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, un dispositif dit de phytopharmacovigilance visant à surveiller, d'une part, les effets indésirables des produits phytopharmaceutiques sur l'homme, les animaux, les végétaux, l'eau, le sol, la qualité de l'air et les aliments et, d'autre part, la résistance à ces produits.
2. L'article L. 253-8-2 du même code, issu de la loi du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 et modifié par la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, instaure une taxe destinée à financer la mise en place de ce dispositif, la met à la charge des titulaires d'une autorisation de mise sur le marché ou d'un permis de commerce parallèle de produits phytopharmaceutiques, et renvoie à un arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget la détermination de son taux, dans la limite de 0,3% du chiffre d'affaires, hors taxe sur la valeur ajoutée, qui est appliqué aux ventes réalisées au cours de l'année civile précédente, à l'exclusion de celles portant sur des produits qui sont expédiés vers un autre Etat membre de l'Union européenne ou exportés hors de l'Union européenne.
3. L'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 9 mars 2016 en tant qu'il fixe, pour les titulaires de permis de commerce parallèle, le taux de la taxe à 0,2 %, à l'exception des produits dits de biocontrôle pour lesquels il est ramené à 0,1 %.
Sur le moyen tiré de l'incompatibilité de l'article  L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime avec le règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 :
4. Aux termes de l'article 28 du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil : " 1. Un produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ou utilisé que s'il a été autorisé dans l'État membre concerné conformément au présent règlement. / 2.   Par dérogation au paragraphe 1, aucune autorisation n'est requise dans les cas suivants: (...) / e) mise sur le marché et utilisation de produits phytopharmaceutiques pour lesquels un permis de commerce parallèle a été accordé en application de l'article 52 ". Aux termes de l'article 52 du même règlement : " 1. Un produit phytopharmaceutique qui est autorisé dans un État membre (État membre d'origine) peut, sous réserve de l'octroi d'un permis de commerce parallèle, être introduit, mis sur le marché ou utilisé dans un autre État membre (État membre d'introduction) si ce dernier établit que la composition du produit phytopharmaceutique est identique à celle d'un produit phytopharmaceutique déjà autorisé sur son territoire (produit de référence). La demande est adressée à l'autorité compétente de l'État membre d'introduction. / (...) 7. Sans préjudice des dispositions spécifiques du présent article, les articles 44, 45, 46 et 55, l'article 56, paragraphe 4, ainsi que les chapitres VI à X s'appliquent mutatis mutandis aux produits phytopharmaceutiques faisant l'objet d'un commerce parallèle. / (...) ". Aux termes de l'article 56 du même règlement : " 1. Le titulaire d'une autorisation pour un produit phytopharmaceutique communique immédiatement aux États membres ayant accordé l'autorisation toute nouvelle information concernant ledit produit phytopharmaceutique, la substance active, ses métabolites, un phytoprotecteur, un synergiste ou un coformulant contenu dans ce produit et indiquant que le produit phytopharmaceutique ne satisfait plus aux critères énoncés respectivement aux articles 29 et 4. / Il signale, en particulier, les effets potentiellement nocifs de ce produit phytopharmaceutique, ou des résidus d'une substance active, de ses métabolites, d'un phytoprotecteur, d'un synergiste ou d'un coformulant contenu dans ce produit, sur la santé humaine ou animale ou sur les eaux souterraines, ou leurs effets potentiellement inacceptables sur les végétaux ou produits végétaux ou sur l'environnement. / À cette fin, le titulaire de l'autorisation consigne et signale toutes les réactions indésirables, chez l'homme, chez l'animal et dans l'environnement, suspectées d'être liées à l'utilisation du produit phytopharmaceutique. / L'obligation de notifier comprend la communication d'informations pertinentes sur les décisions ou évaluations d'organisations internationales ou d'organismes publics qui autorisent des produits phytopharmaceutiques ou des substances actives dans les pays tiers. / 2. La notification comporte une évaluation établissant si et dans quelle mesure les nouvelles informations signifient que le produit phytopharmaceutique ou la substance active, ses métabolites, un phytoprotecteur, un synergiste ou un coformulant ne satisfait plus aux critères énoncés respectivement aux articles 29 et 4 ou à l'article 27. / 3. Sans préjudice du droit des États membres d'adopter des mesures conservatoires provisoires, le premier État membre à avoir accordé l'autorisation au sein de chaque zone évalue les informations reçues et informe les autres États membres de la zone, lorsqu'il décide de retirer ou de modifier l'autorisation conformément à l'article 44. / Cet État membre informe les autres États membres et la Commission lorsqu'il estime que les conditions de l'approbation de la substance active, du phytoprotecteur ou du synergiste contenu dans le produit phytopharmaceutique ne sont plus remplies ou, dans le cas d'un coformulant, si celui-ci a été jugé inacceptable, et propose de retirer l'approbation ou d'en modifier les conditions. / 4. Le titulaire d'une autorisation pour un produit phytopharmaceutique communique chaque année aux autorités compétentes des États membres qui ont autorisé ledit produit toute information dont il dispose sur un manque d'efficacité eu égard aux résultats escomptés, l'apparition d'une résistance et tout effet inattendu sur les végétaux, les produits végétaux ou l'environnement. / (...) ". Aux termes de l'article 74 du chapitre X du même règlement : " 1. Les États membres peuvent récupérer les coûts liés à l'accomplissement de toute tâche relevant du champ d'application du présent règlement, au moyen de redevances ou de droits. / 2. Les États membres veillent à ce que les redevances ou les droits visés au paragraphe 1: / a) soient établis de manière transparente; et / b) correspondent au coût total réel des tâches nécessaires, sauf s'il est dans l'intérêt général d'abaisser les redevances ou les droits. /Les redevances ou les droits peuvent comporter un barème de charges fixes fondé sur les coûts moyens des tâches visées au paragraphe 1 ".
5. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées du § 7 de l'article 52 et du § 4 de l'article 56 du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009, que les titulaires de permis de commerce parallèle, même s'ils sont soumis à des obligations d'information qui ne sont pas identiques à celles des titulaires d'autorisation de mise sur le marché, doivent néanmoins communiquer à tous les Etats membres qui leur ont délivré un permis toute information dont ils disposent sur un manque d'efficacité eu égard aux résultats escomptés, l'apparition d'une résistance et tout effet inattendu sur les végétaux, les produits végétaux ou l'environnement. Par ailleurs, ces Etats membres peuvent être appelés à prendre, comme les y autorise expressément le §3 de l'article 56 du même règlement, des mesures conservatoires provisoires à l'égard des produits pour lesquels ils ont délivré un permis de commerce parallèle, notamment lorsque l'Etat membre qui a délivré l'autorisation de mise sur le marché correspondant à ces produits les informe que sur la base des informations transmises par le titulaire de cette autorisation, il envisage de retirer ou de modifier celle-ci. Enfin, les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 253-8-1 du code rural et de la pêche maritime qui précisent les informations que doivent transmettre les détenteurs de l'autorisation de mise sur le marché ainsi notamment que les fabricants, importateurs, distributeurs ou utilisateurs professionnels d'un produit phytopharmaceutique ne sauraient être interprétées comme imposant des obligations d'information moindres, s'agissant des titulaires de permis de commerce parallèle, que celles que prévoit le règlement.
6. Eu égard aux coûts liés en France à la collecte et à l'analyse des informations transmises par les titulaires de permis de commerce parallèle, la société requérante n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir, par la voie de l'exception, que l'article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime serait incompatible avec les articles 52, 56 et 74 du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009, en tant qu'il soumet à la taxe qu'il instaure les produits phytopharmaceutiques qui font seulement l'objet en France de tels permis et non d'autorisations de mise sur le marché.
Sur les moyens tirés de l'incompatibilité de l'article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime avec les articles 34 et 110 du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne :
7. Aux termes de l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent, sont interdites entre les Etats membres ". Aux termes du premier alinéa de l'article 110 du même traité : " aucun Etat membre ne frappe directement ou indirectement les produits des autres Etats membres d'impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent directement ou indirectement les produits nationaux similaires ".
8. D'une part, il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne que les champs d'application des articles 34, relatif aux restrictions quantitatives aux importations, et 110, relatif aux impositions intérieures discriminatoires, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne sont exclusifs l'un de l'autre. Dès lors que le dispositif prévu par l'article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime a la nature d'une taxe et qu'il n'est ni établi ni même allégué que celle-ci serait d'un montant tel qu'elle compromettrait la liberté de circulation des produits phytopharmaceutiques, elle entre dans le champ d'application non pas de l'article 34, mais de l'article 110 précité.
9. D'autre part, il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne que le premier alinéa de l'article 110 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne est méconnu lorsque l'imposition frappant le produit importé et celle frappant le produit national similaire sont calculées de façon différente et suivant des modalités différentes aboutissant, ne fût-ce que dans certains cas, à une imposition supérieure du produit importé. Il résulte, toutefois, de l'article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime que l'assiette, le taux et les modalités d'imposition des produits phytopharmaceutiques ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché sont identiques à ceux faisant l'objet d'un permis de commerce parallèle et que tous ces produits ne sont taxés qu'une seule fois au niveau des titulaires d'autorisation ou de permis et non de leurs utilisateurs. En outre, il ne résulte pas de cet article que la taxe éventuellement acquittée, dans un autre Etat membre, par le titulaire en France d'un permis de commerce parallèle, au titre du financement du dispositif de phytopharmacovigilance qui y est mis en place soit incluse dans l'assiette de la taxe due en France. Enfin, les taxes éventuellement acquittées par un opérateur dans plusieurs Etats membres au titre de la phytopharmacovigilance financent des dépenses distinctes.
10. Ainsi, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir, par la voie de l'exception, que l'article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime méconnaîtrait les articles 34 et 110 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Sur les moyens tirés de l'incompatibilité de l'arrêté contesté avec le règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 :
11. Si l'association requérante soutient, en premier lieu, que l'arrêté attaqué méconnaîtrait l'article 74 du règlement n° 1107/2009, au motif que la fixation du taux de la taxe n'a fait l'objet d'aucune consultation, l'obligation de transparence issue de ces dispositions n'impose pas aux Etats membres d'obligations procédurales mais concerne seulement les modalités de détermination des redevables, du fait générateur, de l'assiette et du taux de la taxe en cause.
12. En second lieu, le taux de la taxe que l'arrêté attaqué fixe, pour les produits phytopharmaceutiques soumis à autorisation de mise sur le marché en France ou à un permis de commerce parallèle, est de 0,2 % du chiffre d'affaires hors taxe sur la valeur ajoutée des ventes réalisées au cours de l'année civile précédente, à l'exclusion des ventes des produits qui sont expédiés vers un autre Etat membre de l'Union européenne ou exportés hors de l'Union européenne et, pour les produits de biocontrôle, de 0,1 %. Il ressort des pièces du dossier que le produit attendu de cette taxe, d'environ 4,2 millions d'euros pour 2016, est inférieur au coût effectif de mise en place du dispositif par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation cette année-là, qui s'élève à 4,5 millions d'euros. Dès lors et en tout état de cause, la circonstance que le décret pris pour l'application de l'article L. 253-8-1 du code rural et de la pêche maritime n'ait été pris que le 24 novembre 2016 et qu'il ait été précisé  que par un arrêté du 16 février 2017 relatif aux organismes participant à la phytopharmacovigilance, le moyen tiré de ce que le produit total de la taxe en 2016 ne correspondrait pas aux dépenses que celle-ci vise à financer doit être écarté.
13. Il résulte de tout ce qui précède que l'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par suite, être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association Audace est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.
Copie en sera transmise au ministre de l'action et des comptes publics.