Conseil d'État · 6ème chambre — 16 mai 2018

Vu la procédure suivante :
1° L'association pour la sauvegarde et la préservation de l'environnement rural (ASPER) et neuf autres requérants ont demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 23 avril 2013 par lequel le préfet de la région Limousin a approuvé le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie. Par une ordonnance n° 1301277 du 6 octobre 2014, le président du tribunal administratif de Limoges a rejeté leur demande.
2° L'association de défense des eaux et vallées, cinq autres associations et vingt-deux autres requérants ont demandé l'annulation de l'arrêté du 23 avril 2013 par lequel le préfet de la région Limousin a approuvé le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie en tant qu'il porte approbation du schéma régional éolien. Par un  jugement nos 1300946, 1301523, 131548 à 1301558 et 1301578 du 17 décembre 2015, le tribunal administratif de Limoges a fait droit à leur demande.
Par un arrêt nos 14BX03365, 16BX00631 du 12 janvier 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur appel, d'une part de l'association ASPER et autres et, d'autre part, de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, annulé l'ordonnance du 6 octobre 2014 du président du tribunal administratif de Limoges ainsi que l'arrêté du préfet de la région Limousin du 23 avril 2013 et rejeté le recours de la ministre.
Par un pourvoi, enregistré le 13 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d'appel.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Philippe Logak, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Julie Burguburu, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lévis, avocat de l'association pour la sauvegarde et la préservation de l'environnement rural (ASPER) et de l'association Saint-Priest Environnement et à la SCP Fabiani, Luc-Thaler, Pinatel, avocat de l'association de défense des eaux et vallées.
Considérant ce qui suit :
1.	Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond, d'une part, que l'association ASPER et autres ont demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 23 avril 2013 par lequel le préfet de la région Limousin a approuvé le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie. Par une ordonnance du 6 octobre 2014, le président du tribunal administratif de Limoges a rejeté leur demande comme manifestement irrecevable. D'autre part, l'association de défense des eaux et vallées et autres ont demandé au même tribunal l'annulation de l'arrêté du 23 avril 2013 par lequel le préfet de la région Limousin a approuvé le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie en tant seulement qu'il porte approbation du schéma régional éolien. Par un jugement du 17 décembre 2015, le tribunal a fait droit à leur demande. Enfin, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, par un arrêt du 12 janvier 2017, joint l'appel de l'association ASPER et autres contre l'ordonnance du 6 octobre 2014 et le recours de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer contre le jugement du 17 décembre 2015, annulé l'ordonnance puis, évoquant l'affaire, annulé l'arrêté du 23 avril 2013 dans son ensemble et rejeté le recours de la ministre contre le jugement.
2.	Aux termes de l'article 3 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement : " 1. Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. / 2. Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes : / a) qui sont élaborés pour les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme, de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l'avenir ; / ou b) pour lesquels, étant donné les incidences qu'ils sont susceptibles d'avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE. (...) ".
3.	Aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, pris pour la transposition de cette directive : " I.- Font l'objet d'une évaluation environnementale au regard des critères mentionnés à l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets : / 1° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, relatifs à l'agriculture, à la sylviculture, à la pêche, à l'énergie ou à l'industrie, aux transports, à la gestion des déchets ou à la gestion de l'eau, aux télécommunications, au tourisme ou à l'aménagement du territoire qui ont pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre les travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1 ; (...) / IV.- Un décret en Conseil d'Etat définit les plans, schémas, programmes et documents visés aux I et III qui font l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. " Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les conditions d'application de la présente section pour chaque catégorie de plans ou de documents sont précisées, en tant que de besoin, par décret en Conseil d'Etat. " L'article R. 122-17 du même code fixe une liste de plans, schémas, programmes et autres documents de planification devant être systématiquement soumis à évaluation environnementale au titre du I de l'article L. 122-4.
4.	Aux termes du I de l'article L. 222-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur : " Le préfet de région et le président du conseil régional élaborent conjointement le projet de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, après consultation des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements. Ce schéma fixe, à l'échelon du territoire régional et à l'horizon 2020 et 2050 : / 1° Les orientations permettant d'atténuer les effets du changement climatique et de s'y adapter (...). A ce titre, il définit notamment les objectifs régionaux en matière de maîtrise de l'énergie ; / 2° Les orientations permettant, pour atteindre les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1, de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets. A ce titre, il définit des normes de qualité de l'air propres à certaines zones lorsque les nécessités de leur protection le justifient ; / 3° Par zones géographiques, les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération et en matière de mise en oeuvre de techniques performantes d'efficacité énergétique (...). A ce titre, le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie vaut schéma régional des énergies renouvelables au sens du III de l'article 19 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Un schéma régional éolien qui constitue un volet annexé à ce document définit, en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat, les parties du territoire favorables au développement de l'énergie éolienne. " L'article R. 222-2 du même code dispose que : " I. - Le rapport du schéma régional présente et analyse, dans la région, et en tant que de besoin dans des parties de son territoire, la situation et les politiques dans les domaines du climat, de l'air et de l'énergie et les perspectives de leur évolution aux horizons 2020 et 2050 (...). / II. - Sur la base de ce rapport, un document d'orientations définit (...) : / 1° Des orientations ayant pour objet la réduction des émissions de gaz à effet de serre portant sur l'amélioration de l'efficacité énergétique et la maîtrise de la demande énergétique dans les secteurs résidentiel, tertiaire, industriel, agricole, du transport et des déchets ainsi que des orientations visant à adapter les territoires et les activités socio-économiques aux effets du changement climatique ; / 2° Des orientations destinées à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique (...). Ces orientations sont renforcées dans les zones où les valeurs limites de la qualité de l'air sont ou risquent d'être dépassées et dites sensibles en raison de l'existence de circonstances particulières locales liées à la protection des intérêts définis à l'article L. 220-2, pour lesquelles il définit des normes de qualité de l'air lorsque les nécessités de cette protection le justifient ; / 3° Des objectifs quantitatifs de développement de la production d'énergie renouvelable (...). / IV. - Le volet annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, intitulé " schéma régional éolien ", identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne compte tenu d'une part du potentiel éolien et d'autre part des servitudes, des règles de protection des espaces naturels ainsi que du patrimoine naturel et culturel, des ensembles paysagers, des contraintes techniques et des orientations régionales. Il établit la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones. Les territoires de ces communes constituent les délimitations territoriales du schéma régional éolien au sens de l'article L. 314-9 du code de l'énergie. " Le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et le schéma régional éolien n'étaient pas au nombre des schémas, programmes et autres documents de planification devant être précédés d'une évaluation environnementale selon la rédaction de l'article R. 122-17 du même code rappelée ci-dessus alors en vigueur.
5.	Il résulte des dispositions rappelées au point précédent que le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie définit les orientations permettant d'atténuer les effets du changement climatique et de s'y adapter ainsi que de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets. Il définit également, par zones géographiques, les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération et en matière de mise en oeuvre de techniques performantes d'efficacité énergétique telles que les unités de cogénération, notamment alimentées à partir de biomasse, conformément aux objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat. Le schéma régional éolien qui lui est annexé détermine les parties du territoire favorables au développement de l'énergie éolienne, conformément à ces derniers objectifs. En outre, en vertu du I de l'article L. 222-4 précité du code de l'environnement, les orientations définies par le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie s'imposent dans un rapport de compatibilité aux plans de protection de l'atmosphère pour l'exécution desquels les autorités compétentes en matière de police arrêtent, en application de l'article L. 222-6, les mesures destinées à réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique, ainsi qu'aux plans de déplacement urbains et aux plans locaux d'urbanisme pour leurs dispositions tenant lieu de plans de déplacement urbain, en vertu de l'article L. 1214-7 du code des transports, dans sa rédaction applicable.  Le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et le schéma régional éolien doivent être regardés comme définissant, au sens des dispositions du I de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, le cadre de mise en oeuvre de travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact dans les domaines, notamment, de l'industrie, de l'énergie et des transports. Ces schémas doivent, en conséquence, faire l'objet d'une évaluation environnementale. Ainsi les dispositions de l'article L. 122-4 imposaient, à la date de la décision attaquée, par des dispositions suffisamment précises, la réalisation d'une telle évaluation, sans qu'il fût nécessaire qu'un texte réglementaire le prescrivît. L'article L. 122-4 ne prévoit, d'ailleurs, l'intervention d'un décret d'application que pour définir les plans, schémas, programmes et documents qui font l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas.
6.	Il résulte de ce qui précède qu'en se fondant sur l'absence d'évaluation environnementale préalable à l'édiction de l'arrêté portant approbation du schéma régional du climat de l'air et de l'énergie, moyen dont, ainsi qu'il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond, elle était saisie, y compris par les requérants demandant l'annulation de l'ensemble de l'arrêté, pour prononcer l'annulation de cet arrêté, la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, n'a pas commis d'erreur de droit. Le ministre n'est donc pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque.
7.	Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par l'association de défense des eaux et des vallées ni à celles présentées au titre de ces mêmes dispositions ainsi que des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 par la SCP Levis, avocat de l'association ASPER et de l'association Saint-Priest Environnement.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat est rejeté.
Article 2 : Les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par l'association de défense des eaux et des vallées ainsi qu'au titre de ces dispositions et de celles de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 par la SCP Levis, avocat de l'association ASPER et l'association Saint-Priest Environnement sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, à la région Nouvelle-Aquitaine, à l'association pour la sauvegarde et la préservation de l'environnement rural (ASPER), à l'association Saint-Priest Environnement et à l'association de défense des eaux et vallées.
Copie en sera adressée à Mmes S...M..., U...F..., R...du Ché, Martine Ducrot, Liliane Guinard, Dominique Moulinet et JacquelineE..., à MM. O...A..., D...F..., T...H..., I...B..., N...C..., G...E..., K...L..., J...P..., D...Q..., et aux associations Le vent juste, Vent de liberté Haute-Vienne, Vent libre au parc et Fédération environnement durable.