Conseil d'État · 1ère et 4ème chambres réunies — 23 mai 2018

Vu la procédure suivante :
1° Sous le n° 413911, par une requête, enregistrée le 1er septembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association des élus écologistes d'Ile-de-France, l'association pouvoir citoyen, l'association internationale des soldats de la paix, la fédération nationale des anciens des missions extérieures et la commune de Grande-Synthe (Nord) demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du ministre du travail, révélée par un courrier électronique du délégué général à l'emploi et la formation professionnelle du 11 août 2017 adressé aux préfets de région, relative à la prescription de contrats aidés ;
2°) d'enjoindre à l'agence de services et de paiement d'honorer ses engagements à l'égard des bénéficiaires d'un engagement ferme d'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 414395, par une requête, enregistrée le 19 septembre 2017, l'association des élus écologistes d'Ile-de-France, l'association pouvoir citoyen, l'association internationale des soldats de la paix, la fédération nationale des anciens des missions extérieures, la commune de Grande-Synthe et la fédération régionale des MJC en Ile-de-France demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire du ministre de la cohésion des territoires, du ministre du travail et du ministre de l'éducation nationale du 6 septembre 2017 relative aux contrats aidés ;
2°) d'enjoindre à l'agence de services et de paiement d'honorer ses engagements à l'égard des bénéficiaires d'un engagement ferme d'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 ;
- le décret n° 97-244 du 18 mars 1997 ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le décret n° 2017-202 du 17 février 2017 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Frédéric Puigserver, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Charles Touboul, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers que, par un courrier électronique du 11 août 2017, adressé aux préfets de région, l'adjoint au délégué général à 1'emploi et à la formation professionnelle a indiqué, dans l'attente d'une circulaire à venir, les " orientations à respecter ", " d'application immédiate ", selon lesquelles, dans le secteur marchand, la prescription de contrats initiative-emploi serait interrompue et, dans le secteur non marchand, " sauf dérogation expresse " de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, les contrats d'accompagnement dans l'emploi devraient être prescrits conformément aux priorités qu'il mentionnait, les engagements pris par l'Etat vis-à-vis des départements dans le cadre de conventions annuelles d'objectifs et de moyens devant toutefois être respectés. Par une circulaire du 6 septembre 2017 adressée aux préfets, le ministre de la cohésion des territoires, le ministre du travail et le ministre de l'éducation nationale, après avoir mentionné que les deux tiers des crédits afférents aux 280 000 emplois aidés prévus par la loi de finances pour 2017 avaient été consommés au premier semestre, ont informé les préfets de ce que, en dépit d'un effort budgétaire supplémentaire correspondant à 30 000 à 40 000 emplois de plus, l'insuffisance des crédits pour le second semestre de 2017 imposait de " cibler " le dispositif " vers les bénéficiaires les plus éloignés de l'emploi et là où ils sont indispensables à la cohésion sociale et territoriale ". A ce titre, en se référant au courrier électronique du 11 août, ils ont précisé " les consignes relatives aux prescriptions, par type de contrat ", selon lesquelles, dans le secteur marchand, la prescription de contrats initiative-emploi n'était plus autorisée, sous réserve des engagements de l'Etat vis-à-vis des départements, et, dans le secteur non marchand, outre les recrutements d'adjoints de sécurité, les contrats d'accompagnement dans l'emploi seraient prescrits de façon à répondre aux priorités dans l'éducation nationale, en outre-mer, dans les secteurs d'urgence en matière sanitaire et sociale et dans les communes rurales. Il était en outre indiqué qu'au-delà de ces priorités, et dans le respect de l'enveloppe budgétaire allouée, une attention particulière devrait être portée aux communes rencontrant des difficultés financières fortes dans le cadre de la rentrée scolaire, en recherchant des " marges de manoeuvre en gestion ", notamment par une baisse des taux de prise en charge ou de la durée des contrats. Par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre, l'association des élus écologistes d'Ile-de-France, les autres associations requérantes et la commune de Grande-Synthe demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la décision révélée par ce courrier électronique et de cette circulaire.
Sur l'intervention de l'association collectif des associations citoyennes :
2. En l'absence, dans les statuts d'une association, de stipulation réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en justice cette association.
3. Aucune stipulation des statuts de l'association collectif des associations citoyennes ne réserve à l'un de ses organes le pouvoir de décider de former une action en justice en son nom. Aucun d'eux ne tient des mêmes statuts le pouvoir de la représenter en justice. Dès lors, le président de l'association n'a pas qualité pour intervenir, au nom de celle-ci, au soutien de la requête n° 413911, sans y avoir été autorisé par une délibération de l'assemblée générale. L'intéressé, qui produit seulement une délibération du conseil d'administration, n'établit pas avoir reçu une telle autorisation. Par suite, son intervention n'est pas recevable.
Sur le cadre juridique du litige :
4. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 5134-19-1 du code du travail : " Le contrat unique d'insertion est un contrat de travail conclu entre un employeur et un salarié (...) au titre duquel est attribuée une aide à l'insertion professionnelle (...). La décision d'attribution de cette aide est prise par : / 1° Soit, pour le compte de l'Etat, [Pôle emploi, les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes ou les organismes de placement spécialisés dans l'insertion professionnelle des personnes handicapées] ; / 2° Soit le président du conseil départemental lorsque cette aide concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département ; / 3° Soit, pour le compte de l'Etat, les recteurs d'académie (...) ". Aux termes de l'article L. 5134-19-3 du même code : " Le contrat unique d'insertion prend la forme : / 1° Pour les employeurs du secteur non marchand (...), du contrat d'accompagnement dans l'emploi (...) ; / 2° Pour les employeurs du secteur marchand (...), du contrat initiative-emploi (...) ". Les articles L. 5134-20 et L. 5134-65 de ce code prévoient, respectivement, que ces deux types de contrats ont " pour objet de faciliter l'insertion professionnelle des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles (...) d'accès à l'emploi ". Il résulte des articles L. 5134-21, L. 5134-24 et L. 5134-66 du même code que tous les employeurs, y compris les personnes publiques, sous réserve toutefois que le contrat ne soit pas conclu pour pourvoir un emploi dans les services de l'Etat, sont susceptibles de conclure, selon le cas, un contrat d'accompagnement dans l'emploi ou un contrat initiative-emploi.
5. D'autre part, il résulte des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 5134-19-1 et des articles L. 5134-30-1 et L. 5134-72-1 du code du travail que le montant de l'aide à l'insertion professionnelle résulte d'un taux, fixé par l'autorité administrative, appliqué au salaire minimum de croissance, dans la limite de 95 % de son montant brut par heure travaillée pour un contrat d'accompagnement dans l'emploi et de 47 % pour un contrat initiative-emploi. Les articles R. 5134-42 et R. 5134-65 de ce code précisent que ces taux sont fixés par un arrêté du préfet de région, en fonction des critères énumérés, respectivement, aux articles L. 5134-30 et L. 5134-72, soit la catégorie et le secteur d'activité de l'employeur, les actions prévues en matière d'accompagnement et d'insertion du salarié, les conditions économiques locales et les difficultés d'accès à l'emploi rencontrées par le salarié et compte tenu, le cas échéant, des statistiques publiques de l'emploi dans la région.
6. En second lieu, d'une part, l'article R. 5134-14 du code du travail prévoit que Pôle emploi, les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes ou les organismes de placement spécialisés dans l'insertion professionnelle des personnes handicapées ainsi que les recteurs d'académie " peuvent attribuer pour le compte de l'Etat des aides à l'insertion professionnelle en application de l'article L. 5134-19-1, dans le cadre des missions d'insertion professionnelle que l'Etat leur confie par une convention ou par un marché et dans la limite de l'enveloppe financière qu'il notifie annuellement à chaque organisme ". D'autre part, en ce qui concerne les aides à l'insertion professionnelle attribuées dans le cadre d'un contrat unique d'insertion par le président du conseil départemental pour les bénéficiaires du revenu de solidarités active, l'article L. 5134-19-4 du code du travail prévoit que " le président du conseil départemental signe, préalablement à l'attribution des aides (...), une convention annuelle d'objectifs et de moyens avec l'Etat [qui] fixe : / 1° Le nombre prévisionnel d'aides à l'insertion professionnelle attribuées (...) ; 2° Les modalités de financement des aides à l'insertion professionnelle et les taux d'aide applicables (...) ; 3° Les actions d'accompagnement et les autres actions ayant pour objet de favoriser l'insertion durable des salariés (...) ". Les départements, qui doivent prendre en charge tout ou partie de l'aide, peuvent bénéficier, au titre de la convention d'appui aux politiques d'insertion, prévue par l'article L. 263-2-1 du code de l'action sociale et des familles, qu'ils passent avec l'Etat pour une durée de trois ans, de moyens financiers alloués par le fonds d'appui aux politiques d'insertion, institué par l'article 89 de la loi du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 et géré, pour le compte de l'Etat, par l'agence de services et de paiement.
7. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions, d'une part, que l'aide à l'insertion professionnelle au titre d'un contrat unique d'insertion ne constitue pas un droit pour les employeurs entrant dans leur champ d'application et, d'autre part, que les autorités chargées de l'attribuer, pour le compte de l'Etat, doivent le faire, sans méconnaître le principe d'égalité devant la loi ni porter atteinte au principe de libre concurrence, dans la limite de l'enveloppe financière qui leur a été notifiée, en tenant compte des objectifs et des moyens de la politique de l'emploi. A cette fin, le ministre du travail, responsable de la gestion des crédits des programmes mis à sa disposition, a compétence pour fixer la programmation, les objectifs et les priorités retenues en vue de la conclusion de contrats uniques d'insertion.
Sur la légalité des actes attaqués :
8. En premier lieu, le ministre du travail, ainsi que, par délégation, le délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle, avait compétence pour donner aux préfets les orientations et priorités, dans l'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle au titre d'un contrat unique d'insertion, à assigner aux organismes chargés de cette attribution pour le compte de l'Etat, compte tenu des crédits ouverts en loi de finances restant disponibles pour 2017 et, à ce titre, pour leur demander de mettre fin temporairement à la conclusion de contrats initiative-emploi dans le secteur marchand et de limiter celle de contrats d'accompagnement dans l'emploi, dans le secteur non marchand, aux secteurs jugés prioritaires qu'il définissait. Compte tenu des conditions dans lesquelles ces mesures de gestion sont intervenues, en cours d'année, le ministre n'a pas, ce faisant, modifié le champ d'application de la loi qu'il avait pour mission d'appliquer.
9. Par les actes attaqués, les auteurs des actes litigieux n'ont pas méconnu les prérogatives de Pôle emploi, des missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes et des organismes de placement spécialisés dans l'insertion professionnelle des personnes handicapées qui, en vertu de l'article L. 5134-19-1 du code du travail, prennent les décisions d'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle pour le compte de l'Etat.
10. Les actes litigieux, qui réservent les engagements pris par l'Etat vis-à-vis des départements, ne comportent aucune orientation ou prescription qui serait susceptible de leur être appliquée. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que leurs auteurs auraient empiété sur les compétences des présidents des conseils départementaux pour décider de l'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle lorsque cette aide concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département.
11. Enfin, les requérantes ne sauraient pas plus soutenir qu'ils auraient empiété sur les compétences de l'agence de services et de paiement, qui est seulement chargée, en vertu du II de l'article 89 de la loi du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, de gérer le fonds d'appui aux politiques d'insertion institué au bénéfice des départements et, en vertu des articles R. 5134-17-1, R. 5134-40 et R. 5134-63 du code du travail, de verser mensuellement l'aide à l'insertion professionnelle lorsqu'elle est attribuée, pour le compte de l'Etat, au titre d'un contrat unique d'insertion.
12. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces des dossiers que les actes attaqués, qui, pour le premier, prévoit des possibilités de dérogation et, pour le second, recommande une attention particulière aux communes rencontrant des difficultés financières fortes dans le cadre de la rentrée scolaire, porteraient atteinte au principe de continuité du service public ou au principe de la libre administration des collectivités territoriales.
13. En troisième lieu, d'une part, le principe posé par les dispositions du cinquième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958, aux termes desquelles : " Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi (...) " ne s'impose au pouvoir réglementaire, en l'absence de précision suffisante, que dans les conditions et les limites définies par les dispositions contenues dans les lois ou dans les conventions internationales applicables. Par suite, les requérantes ne sauraient, en tout état de cause, pour critiquer la légalité des décisions attaquées, invoquer ce principe indépendamment de telles dispositions. D'autre part, les requérantes ne peuvent utilement invoquer la déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948, qui ne figure pas au nombre des traités ou accords ratifiés par la France dans les conditions fixées par l'article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958.
14. En dernier lieu, les employeurs entrant dans le champ d'application des dispositions des articles L. 5134-19-1 et suivants du code du travail, qui ne tenaient de ces dispositions aucun droit à la conclusion ou au renouvellement de contrats uniques d'insertion ni au maintien d'un même nombre d'emplois occupés par des personnes embauchées dans ce cadre, ne pouvaient se prévaloir d'une espérance légitime de bénéficier de l'aide à l'insertion professionnelle au titre de contrats uniques d'insertion, devant être regardée comme un bien au sens des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Si les requérantes soulignent les difficultés rencontrées par certaines communes, qui ont appris au mois d'août, quelques semaines avant la rentrée scolaire, qu'elles ne pourraient pas recruter dans le cadre de contrats d'accompagnement dans l'emploi des personnes dont les missions étaient nécessaires pour faire face aux besoins liés à la vie scolaire, il résulte des termes des actes attaqués, ainsi qu'il a été dit au point 1, que le premier, en date du 11 août 2017, envisageait des dérogations aux orientations ainsi données et, pour le second, recommandait une attention particulière aux communes rencontrant des difficultés financières fortes dans le cadre de la rentrée scolaire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doit être écarté. Il en va de même du moyen tiré de la méconnaissance du principe de confiance légitime, qui ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit de l'Union européenne.
15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir soulevées par le ministre du travail, les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision révélée par le courrier électronique du 11 août 2017 et de la circulaire du 6 septembre 2017.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
16. Les conclusions des requérantes à fin d'injonction ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de l'association collectif des associations citoyennes n'est pas admise.
Article 2 : Les requêtes de l'association des élus écologistes d'Ile-de-France, de l'association pouvoir citoyen, de l'association internationale des soldats de la paix, de la fédération nationale des anciens des missions extérieures, de la commune de Grande-Synthe et de la fédération régionale des MJC en Ile-de-France sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée, pour l'ensemble des requérantes, à l'association des élus écologistes d'Ile-de-France, représentant désigné, à l'association collectif des associations citoyennes et à la ministre du travail.
Copie en sera adressée au ministre de la cohésion des territoires et au ministre de l'éducation nationale.